Bonus-malus Automobile : la norme européenne rebat les cartes
Le nouveau barème du bonus-malus auto vient d’être présenté. Il marque un renforcement progressif du malus pour les deux années à venir, et une dégressivité du bonus. Mais avec le durcissement des nouvelles normes européennes sur les véhicules neufs, à quoi peut encore servir ce dispositif ? Éclairage, avec Quentin Perrier d’I4CE.
Chaque année, le barème du bonus automobile constitue un sujet de débat intense entre les ministères. Le barème du nouveau PLF était attendu avec attention, avec plusieurs impératifs contradictoires : d’un côté, le transport reste un secteur très en retard dans sa transition écologique, comme l’a à nouveau pointé le Haut conseil pour le Climat dans son rapport annuel ; de l’autre, la crise a fortement impacté le secteur automobile. Comment le gouvernement allait-il placer le curseur face à cette double contrainte ?
Un malus renforcé, un bonus dégressif
Le nouveau projet de loi de finances détaille les barèmes du bonus-malus automobile pour les deux années à venir. Dans l’ensemble, la logique est celle d’un renforcement du malus. Par exemple, pour un véhicule émettant 140 gCO2/km, le malus passera de 100 euros aujourd’hui à 240 euros l’année prochaine et 540 euros en 2022. Par ailleurs, le malus concernera davantage de véhicules, avec un seuil de déclenchement passant de 138 gCO2/km aujourd’hui à 131 g/km en 2021 et 123 g/km en 2022. Soulignons que la majorité des véhicules sont concernés uniquement par les premiers niveaux du barème représenté ci-dessous : environ 95% des voitures vendues se situent sous la barre des 170 gCO2/km. Et en 2019, seuls 5% des véhicules ont été soumis à un malus supérieur à 1 000 euros.
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Du côté des aides, la tendance est à la baisse, signant la fin des montants mis en place suite à la crise sanitaire. Pour les véhicules électriques, le bonus passera de 7 000 euros en 2020 à 6 000 euros en 2021 et 5 000 euros en 2022, pour les véhicules de moins de 45 000 euros. La prime pour les véhicules hybrides rechargeables sera également revue à la baisse, passant de 2 000 à 1 000 euros en 2021. Enfin, la prime à la conversion sera resserrée sur les ménages modestes, et le montant ajusté à 3 000 euros contre 5 000 actuellement. Une baisse des aides que le gouvernement justifie par la baisse des coûts et les bonnes ventes des véhicules bas-carbone, mais qui peut également être le signe d’un début de resserrement budgétaire.
Une norme européenne aujourd’hui plus contraignante
Très débattu, le malus automobile n’est peut-être pas la principale contrainte pesant sur les constructeurs automobiles pour réduire leurs émissions. Depuis 2020, ceux-ci seront en effet soumis à une régulation européenne imposant une moyenne d’émissions des véhicules neufs à 115 gCO2/km. Un objectif qui semble plus contraignant que le malus français, puisque ce dernier ne commençait qu’à 138 gCO2/km la même année.
C’est certainement cette réglementation européenne qui explique la soudaine baisse observée en janvier 2020 sur les émissions de CO2 des véhicules neufs en France. Trois indices convergent en ce sens : cette baisse a été observée de façon simultanée dans toute l’Europe ; elle est d’une ampleur inédite en France depuis l’introduction du bonus-malus en 2008 ; et on observe un phénomène de « pic et creux » entre décembre 2019 et janvier 2020, caractéristique de l’entrée en vigueur d’une norme : les constructeurs ont retardé les ventes de véhicules bas-carbone en décembre 2019 pour les écouler en janvier suivant et ainsi faciliter l’atteinte de la norme en 2020.
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Bonus-malus ou norme européenne : quelles sont les différences entre ces instruments sur les ventes de véhicules ? Les études économiques montrent que leur effet sur les émissions est en réalité identique : on peut atteindre les mêmes objectifs climat avec chacun de ces instruments. Ce n’est pas tant le dispositif qui compte, mais le niveau d’ambition fixé. À ce titre, la forte baisse des taux d’émission des véhicules neufs constatée en 2020 suggère que la norme européenne a été plus décisive, le bonus-malus jouant alors un rôle secondaire. Un constat qui pose frontalement la question : quel est aujourd’hui l’objectif et l’intérêt du bonus-malus ? Est-il simplement un instrument redondant hérité du passé, ou reste-t-il un dispositif utile pour les années à venir ?
Des objectifs à préciser
Le bonus-malus peut encore tenir plusieurs rôles. Sur le plan des émissions de CO2, il s’agit d’une option utile, car il peut être renforcé rapidement si la décarbonation du secteur automobile était jugée insuffisante malgré la nouvelle norme. Une nouvelle étude de T&E indique justement que les objectifs fixés par la norme européenne pour 2025 et 2030 seront relativement aisés à atteindre après le premier palier ambitieux de 2020. Et si la France décidait de rehausser son ambition climatique pour 2030, ce constat serait encore plus prégnant – un scénario aujourd’hui probable car l’UE s’apprête elle-même à relever son objectif de -40% d’émissions en 2030. Le bonus-malus pourrait alors prendre la relève de la norme européenne.
Un bonus-malus national assure en outre que les constructeurs font leur part de l’effort en France, plutôt que d’écouler des véhicules électriques dans d’autres pays et vendre des véhicules carbonés en France (puisque la norme européenne porte sur les ventes moyenne en Europe). Il envoie également un signal au consommateur, ce qui peut modifier fortement les comportements d’achat à travers le signal-prix, mais également en agissant comme un marqueur de véhicule polluant, à l’instar d’un label, avec un effet potentiellement significatif sur les préférences des consommateurs.
Le bonus-malus peut aussi jouer un rôle social, en modulant les aides en fonction du revenu et de la taille des ménages, avec par exemple un barème dégressif pour les familles de trois enfants et plus qui ont besoin de véhicules plus larges. Cet aspect social devra être complété par des politiques ciblées sur le marché d’occasion, le marché du neuf étant principalement composé de ménages aisés et d’entreprises. La prime de 1 000 euros sur les véhicules électriques d’occasion, demandée par la Convention citoyenne et reprise par le gouvernement, semble un pas intéressant dans cette direction.
Enfin, cet instrument peut être un outil de politique industrielle : si les montants des subventions (bonus et primes) sont plus élevés que les recettes liées au malus, il devient un dispositif de soutien à l’industrie automobile. Jusqu’en 2019, les dépenses de l’État pour le bonus et la prime à la conversion devaient nécessairement être à l’équilibre avec les recettes du malus. Mais cette condition a été supprimée en 2020, le dispositif ayant été réaffecté au budget général. C’est donc une nouvelle marge de manœuvre budgétaire qui s’ouvre. Avec des conditions environnementales suffisamment strictes, des subventions ciblées peuvent alors servir à soutenir économiquement le secteur tout en encourageant son verdissement.
Quelques pistes pour améliorer la fiscalité des véhicules
En attendant la clarification de ces objectifs, plusieurs pistes sont aujourd’hui à explorer. La première serait de continuer à renforcer le malus, afin qu’il concerne davantage de véhicules. En 2019, seules 95% des voitures vendues avaient un malus inférieur à 1000€. L’incitation fiscale reste donc assez faible sur une majorité du parc.
La révision du malus pourrait d’ailleurs être menée de façon prospective, pour s’assurer ex ante de l’alignement entre le barème du bonus-malus et les objectifs de la stratégie climat nationale. Cela éviterait la situation actuelle, où l’on constate ex-post que les ventes de véhicules polluants augmentent, et où le pilotage du barème se fait par réaction plutôt que par anticipation.
Un autre enjeu majeur sera de réviser les barèmes de la prime à la conversion, afin d’éviter que ces aides soient ouvertes à des véhicules fortement carbonés, comme cela a été le cas dans le plan de relance automobile de cet été : la prime à la conversion finançait des véhicules émettant jusqu’à 137 gCO2/km, bien loin du seuil de 50 gCO2/km généralement retenu pour un véhicule bas-carbone (comme par exemple dans la taxonomie européenne des activités durables).
Par ailleurs, on peut regretter l’absence de poids dans les nouveaux barèmes, une idée pourtant poussée par France Stratégie et demandée par la Convention citoyenne. Taxer les véhicules au poids se justifie pour des raisons de sécurité : les véhicules plus lourds entrainent davantage d’accidents mortels, avec un coût significatif pour la société. Taxer le poids est également intéressant pour les véhicules électriques, afin d’inclure les émissions liées à la fabrication de la batterie, loin d’être négligeables mais pour l’instant oubliées par la norme et par le malus. En attendant de disposer d’analyses en cycle de vie qui fassent consensus, le poids peut faire office de premier indicateur pour éviter que le marché de l’électrique ne s’oriente vers des véhicules lourds et donc polluants. Surtout que la norme européenne a aujourd’hui pris la direction inverse, en modulant la cible des constructeurs selon le poids des véhicules, encourageant ainsi indirectement la construction de véhicules lourds.
Les pays étrangers sont ici un réservoir d’idées sur les façons de renforcer l’attractivité des véhicules bas-carbone. En Norvège, la part des voitures électriques dans les ventes est passée de 6% à 50% en l’espace de cinq ans ! Un décollage dû à une fiscalité volontariste, avec des bonus entre 5 000 et 10 000 euros pour les véhicules électriques, plus une exemption de TVA et des avantages pratiques (parkings et recharge gratuite), et à l’inverse des malus significatifs pour les véhicules lourds et émissifs pouvant atteindre 50% du prix du véhicule. Autant de pistes à creuser pour s’aligner avec les objectifs climatiques nationaux, dans un esprit de justice sociale. L’objectif exact de cette norme européenne est de 95 gCO2/km selon l’ancien protocole de mesure dit NEDC, mais tous les montants ont été harmonisés dans cet article pour correspondre au nouveau protocole WLTP, afin de faciliter les comparaisons.