Pour un moment politique sur l’adaptation en France

Le rapport du Giec qui sortira lundi est sans appel : l’adaptation aux impacts du changement climatique n’est plus une option, mais doit être immédiatement engagée en complément des actions d’atténuation. Malheureusement le plan national d’adaptation français 2018-2022 n’est pas à la hauteur des enjeux. Dans ce billet, Vivian DEPOUES, Morgane NICOL d’I4CE, Alexandre MAGNAN de l’Iddri et Magali REGHEZZA, maître de conférences à l’École normale supérieure, appellent à ce que la nouvelle Stratégie française énergie-climat soit l’occasion d’un moment politique fort et aboutisse à un cadre de référence ambitieux sur l’adaptation, comprenant 7 éléments essentiels.

Le rapport du Giec est sans appel : l’adaptation aux impacts du changement climatique n’est plus une option

Le 2^e volet du 6^e rapport d’évaluation du Giec rendu public ce 28 février nous le rappellera une nouvelle fois : les impacts des changements climatiques sont déjà là et continueront de s’accroître en proportion des émissions de gaz à effet de serre. Ce constat vaut notamment pour l’Europe et la France, qui connaissent, et connaîtront dans les dix ans à venir, des vagues de chaleur intenses, plus longues et plus fréquentes, des épisodes de sécheresse prolongés qui menacent la production agricole, dégradent les forêts et les puits de carbone, des conditions propices aux incendies qui se décalent vers le nord et arrivent plus tôt dans l’année, une réduction de l’enneigement qui met en péril les économies de montagne, des pluies intenses qui provoquent d’importantes inondations.

Le rapport du Giec le rappellera : même des efforts substantiels et indispensables de réduction des émissions ne permettront pas d’éliminer tout risque climatique, démontrant ainsi le caractère incontournable de l’adaptation. En s’y préparant suffisamment tôt, les dommages socio-économiques potentiels du changement climatique peuvent être minimisés. Du point de vue de la rationalité économique, tous les rapports (Global Commission on Adaptation, Commission européenne, Haut Conseil pour le climat, etc.) le rappellent : anticiper coûtera bien moins cher que réparer.

Il est donc crucial d’engager, dès à présent, la dynamique qui permettra de faire face aux conséquences d’un climat qui change. Les effets du réchauffement actuel et futur doivent être pris en compte dans toutes nos décisions, qu’elles touchent à l’économie, la finance, la fiscalité, l’emploi, le pouvoir d’achat, l’éducation et la formation. Il est indispensable de passer d’actions éparses  au systématique, de l’ajustement marginal et trop souvent réactif à une adaptation qui s’attaque aux racines de nos vulnérabilités. Déployer une telle ambition est une question de responsabilité.

L’absence d’une réelle politique d’adaptation au changement climatique en France

Aujourd’hui, la France n’est pas prête à faire face ni aux stress chroniques – par exemple la baisse de la disponibilité en eau –, ni aux événements extrêmes – par exemple les submersions marines (Sénat, 2019). Une véritable stratégie d’adaptation reste à définir et à mettre en œuvre d’après le Haut conseil pour le climat (2021). Le Plan national d’adaptation au changement climatique (PNACC) qui existe à l’heure actuelle n’a pas réussi à incarner une réelle politique publique d’adaptation (IDDRI, 2019). Celle-ci y reste cantonnée à des mesures sectorielles et des actions dispersées, essentiellement réactives et curatives, sans vision globale et sans prise en compte des cobénéfices ou des risques de maladaptation.

Il existe bien entendu des initiatives ou des plans d’action déjà engagés dans certains secteurs et sur certains territoires. Nous sommes cependant loin de l’ambition nécessaire pour répondre aux menaces d’un climat qui change, et qui va continuer à changer dans les décennies futures. Dans de multiples domaines, champs opérationnels, politiques publiques et privées, la question de l’adaptation n’est simplement pas posée ou limitée à l’injonction incantatoire. C’est le cas pour certaines infrastructures stratégiques (ports, réseaux ferrés, routes, assainissement), pour les choix de localisation ou d’investissements, pour de nombreuses opérations d’aménagement ou de renouvellement urbain. C’est également le cas pour les réformes concernant la santé et la protection sociale, la formation, et les systèmes d’indemnisation et de mutualisation des risques.

Il manque en définitive un référentiel stratégique opérationnel, capable de répondre au besoin de transversalité et de mise en œuvre rapide. L’adaptation ne reposera pas uniquement sur l’État. Mais elle n’a aucune chance de réussir et d’être à la hauteur des défis qui nous attendent sans un cadrage et un pilotage fort de l’État. Il incombe à ce dernier de définir à la fois l’ambition, les objectifs, les horizons temporels et les moyens alloués. Pour mobiliser les parties prenantes, hiérarchiser les priorités, garantir la cohérence de l’ensemble, attribuer les compétences, répartir équitablement les efforts et les moyens, et arbitrer si nécessaire.

Il faut donc un moment politique fort pour engager cette dynamique d’adaptation.

Prendre le tournant de l’adaptation requiert une impulsion sans précédent et un portage politique au bon niveau, un programme d’actions ambitieux et partagé, et des priorités, donc des choix politiques clairs. L’adaptation au changement climatique doit être rapidement mise en débat entre décideurs publics, acteurs économiques et sociaux, citoyens, sans quoi nous ne dépasserons jamais l’étape des ajustements techniques et des changements individuels de comportement, dont le Giec rappelle qu’ils ne suffiront pas, quel que soit le scénario de réchauffement considéré.

La nouvelle Stratégie française énergie-climat (SFEC), en cours d’élaboration, comprendra une loi de programmation énergie-climat, la Stratégie nationale bas-carbone révisée (SNBC 3), et le Plan national d’adaptation au changement climatique révisé (PNACC 3). Ce contexte, concomitant de l’élection présidentielle, doit être entendu comme une opportunité unique pour un premier moment politique sur l’adaptation en France. Or l’expérience montre que la France perdra cinq années supplémentaires si les résultats de la SFEC n’aboutissent pas à une véritable rupture dans la manière de concevoir et de traiter ces questions.

Faire du volet adaptation de la SFEC un cadre de référence commun

Pour réussir l’adaptation au changement climatique  » à l’échelle France », chaque secteur, chaque territoire, chaque acteur, public et privé, doit pouvoir disposer des orientations et des moyens nécessaires à sa mue. L’adaptation doit être intégrée à la sécurité civile, à la politique sanitaire, aux plans de prévention des risques, à la gestion intégrée de la ressource en eau, à la protection de la biodiversité, aux documents d’aménagement et d’urbanisme, à la politique agricole, à celle de réindustrialisation, à la recherche et l’innovation. C’est à cela que devrait s’atteler la SFEC, non seulement dans le cadre du PNACC, mais aussi, et avant tout, dans la loi de programmation énergie-climat.

Concrètement, nous recommandons que le processus d’élaboration de la SFEC permette :

1. D’aboutir à une vision partagée des évolutions climatiques, du futur que l’on souhaite, de la juste répartition des efforts et des bénéfices, des besoins et des ressources.
2. De mettre en place une coordination interministérielle et une administration dédiée, dotée des moyens proportionnés à sa mission.
3. De créer (ou renforcer) les espaces de coordination, dont certains auront vocation à être pérennisés, pour assurer la cohérence intersectorielle et territoriale de l’adaptation.
4. De définir la boîte à outils dont il faudra se doter, et identifier les acteurs qui en auront la responsabilité et les moyens : mise à disposition des données climatiques, des cadres d’analyse, de guides méthodologiques et d’indicateurs.
5. D’accélérer l’effort de sensibilisation aux impacts du changement climatique, aussi bien dans les programmes scolaires que dans les filières de formation professionnelle initiale et continue.
6. D’anticiper les besoins investissement pour échelonner l’effort dans le temps, en répartir la charge entre les acteurs et financer plus facilement.
7. D’accélérer la réforme des systèmes d’indemnisation des dommages, de mutualisation des risques et d’accompagnement des inéluctables relocalisations.

Certains de ces éléments devront figurer dans la loi de programmation énergie-climat, et d’autres dans le PNACC. Un tel moment politique et la définition de ce cadre de référence permettront de réunir les conditions pour que s’enclenche une dynamique d’adaptation à la hauteur des enjeux.