Le Fonds européen pour la compétitivité : un pas de plus vers une politique industrielle verte ?

Le Fonds européen pour la compétitivité est le meilleur atout de l’UE pour financer sa politique industrielle verte – à condition qu’il soit conçu et ciblé correctement. Dans cet article, Ciarán Humphreys et Elena Schneider réagissent au projet de rapport de la commission ITRE du Parlement européen, estimant que le Conseil d’experts proposé est une bonne initiative mais qu’il ne suffira pas, sans observatoire public des données ni véritable coordination avec les États membres, pour répondre aux enjeux actuels. 

En mars dernier, alors que l’attention du monde entier était tournée vers la guerre en Iran et le sort du détroit d’Ormuz, Pékin a discrètement dévoilé son 15e plan quinquennal. Parmi ses 109 « grands projets d’ingénierie » figurait une déclaration claire d’intention industrielle pour 2026-2030 : une chaîne de valeur entièrement intégrée allant de l’hydrogène vert aux carburants verts, des batteries de nouvelle génération et une expansion significative du nucléaire et des énergies renouvelables. 

Bruxelles mène son propre débat sur la hiérarchisation des priorités stratégiques. Depuis le diagnostic clair du rapport Draghi, l’idée selon laquelle l’UE doit faire des choix si elle veut être compétitive dans les industries propres de demain s’est imposée comme une évidence (même si ces choix n’ont pas encore été faits par les décideurs politiques). La publication cette semaine du projet de rapport de la commission de l’industrie, de la recherche et de l’énergie (ITRE) du Parlement européen nous donne une indication supplémentaire sur la question de savoir si nous nous dirigeons réellement dans cette direction. 

Pourquoi le Fonds pour la compétitivité est-il important ? 

Il convient d’expliquer clairement pourquoi le Fonds pour la compétitivité (ECF) mérite tant d’attention politique. Une hiérarchisation stratégique sans capacité d’investissement est un exercice vain ; un investissement sans ciblage stratégique est une mauvaise allocation des fonds publics au ralenti. Comme nous l’avons fait valoir l’année dernière, l’ECF est le principal levier au niveau de l’UE pour une politique industrielle verte mieux ciblée et mieux financée, capable de répondre à la fois aux enjeux de compétitivité et de décarbonisation. Si la hiérarchisation stratégique ne se manifeste pas ici, elle ne se manifestera nulle part. 

La bonne nouvelle : l’ITRE propose une gouvernance par des experts pour le Fonds 

La mesure la plus intéressante du projet de l’ITRE est la proposition de création d’un Conseil consultatif économique et technologique (ETAC) : un organe composé d’un maximum de quinze experts indépendants, nommés par appel à candidatures ouvert, chargé de conseiller la Commission sur les évolutions économiques et technologiques, les défaillances du marché et l’identification de portefeuilles stratégiques dans les différents secteurs du Fonds de compétitivité. Le Conseil publierait un rapport annuel chaque mois de septembre et fonctionnerait de manière indépendante – bien que l’on ignore encore dans quelle mesure ses recommandations seraient contraignantes pour les décisions de financement finales. La nature purement experte de l’ETAC, sans participation structurée d’aucune des institutions de l’UE, risque d’isoler ce nouvel organe.  

Il s’agit néanmoins d’une proposition bienvenue. Elle est également étonnamment familière. En termes de conseils d’experts sur les priorités stratégiques, elle reflète ce que I4CE – et d’autres – s’attendaient à voir émerger d’une autre initiative inspirée par Draghi : l’Outil de coordination de la compétitivité (CCT). Le CCT était censé fournir précisément cette combinaison d’analyse indépendante, de diagnostic des faiblesses actuelles et d’orientation stratégique. Au lieu de cela, le CCT est actuellement « testé » dans le cadre de projets pilotes restreints portant sur les gigafactories d’IA et les infrastructures de recharge pour camions électriques, ainsi que d’autres initiatives dans les domaines du logement et de la bioéconomie. Dans la pratique, il tend à devenir une étiquette générique pour des projets transfrontaliers sans lien entre eux plutôt qu’une architecture de gouvernance pour la politique industrielle. Le fait de voir l’esprit d’origine du CCT se perpétuer à travers la gouvernance de l’ECF n’est donc pas une mince affaire. 

Mais un conseil d’experts ne suffit pas 

Un ETAC est un pas dans la bonne direction, mais s’il finit par constituer l’intégralité de la mise à niveau de la gouvernance de l’UE en matière de politique industrielle, il sera alors gravement insuffisant. Il manque deux éléments : de meilleures données et une coordination plus large. 

De meilleures données. 

Les responsables de la politique industrielle prennent des décisions d’investissement lourdes de conséquences dans un environnement où l’information fait cruellement défaut. Ce vide est aujourd’hui comblé, par défaut, par les industries et les groupes de pression. 

Ils ont un rôle légitime à jouer – mais des données indépendantes et d’intérêt public sont indispensables si l’on veut que la hiérarchisation stratégique ait un sens autre que celui de suivre les voix les plus bruyantes de la salle. La société civile peut aider et aide effectivement : le travail d’I4CE sur l’État des lieux des investissements climat en Europe et notre contribution à l’Observatoire européen de la neutralité climatique en sont la preuve. Mais l’UE elle-même est la mieux placée pour développer cette ressource à grande échelle. 

C’est pourquoi il est décevant que le projet de rapport de la commission ITRE supprime la proposition de la Commission visant à créer un Observatoire des technologies émergentes dans le cadre de la gouvernance de l’ECF. Un organisme de ce type – s’appuyant peut-être sur l’expertise existante du Centre commun de recherche (CCR) de la Commission, comme récemment proposé – serait le complément naturel de l’ETAC, fournissant la base de données publique et transparente sur laquelle reposeraient ses recommandations. Sans cela, le risque est réel que le Conseil d’experts ne devienne qu’une voix parmi tant d’autres, facilement étouffée lors des marchandages budgétaires annuels qui décideront en réalité de la manière dont les fonds de l’ECF seront dépensés. Les données donnent du poids aux recommandations des experts. 

Une coordination plus large. 

L’enveloppe proposée de 234 milliards d’euros pour le Fonds européen pour le climat (ECF) sur sept ans n’est pas négligeable, mais elle représente une erreur d’arrondi face aux investissements industriels chinois. Elle est également nettement inférieure, sur une base annualisée, au fonds spécial allemand de 500 milliards d’euros pour les infrastructures et le climat – un instrument national. Si la hiérarchisation stratégique ne s’applique qu’aux décaissements de l’ECF, alors la grande majorité des capacités d’investissement public concernées dans l’UE – budgets nationaux, Projets d’intérêt européen commun (IPCEI), aides d’État au titre du cadre des aides d’État du Pacte pour une industrie propre, fonds de cohésion, prêts de la BEI – restera en dehors du champ de compétence de l’ETAC, guidée par vingt-sept ensembles de priorités non coordonnés. Cela ne sera pas à la hauteur de la cohérence de la politique industrielle chinoise ou américaine. Cela ne sera même pas à la hauteur de celle de l’Allemagne. 

L’UE dispose de modèles sur lesquels s’appuyer. Le Semestre européen, malgré toutes ses imperfections, montre comment structurer le dialogue macroéconomique et budgétaire entre la Commission et les États membres ; et son interaction avec la Facilité pour la reprise et la résilience (RRF) a démontré, peut-être plus clairement que tout autre instrument récent, ce qui se passe lorsque l’on associe coordination et conditions à de réelles incitations financières. Le fait de lier les versements aux réformes a fait progresser de 17 points de pourcentage la mise en œuvre des recommandations par pays du Semestre – un changement frappant dans un cadre qui avait souvent été critiqué pour son incapacité à faire évoluer la prise de décision nationale.  

Dans le domaine sectoriel, l’Union de l’énergie offre un modèle opérationnel d’une ampleur comparable. Créée pour apporter de la cohérence à un paysage fragmenté de politiques énergétiques essentiellement nationales, son règlement de gouvernance de 2018 – qui doit faire l’objet d’une révision d’ici la fin de 2026 – a établi un cycle structuré. Les États membres définissent leurs contributions nationales aux objectifs communs de l’UE, tandis que la Commission fournit des orientations avant l’adoption et suit les progrès par la suite, et qu’un groupe de travail de haut niveau coordonne les domaines d’action les plus urgents. 

La politique industrielle n’a pas d’équivalent. Elle reste coincée entre un ensemble d’outils relevant de la compétence exclusive de l’UE (aides d’État et politique de la concurrence, largement conçues pour prévenir les mauvaises conséquences sur le marché unique) et un patchwork d’instruments de facilitation plus faibles – Auctions-as-a-Service, Grants-as-a-Service, IPCEI – qui rationalisent les investissements et mettent en commun les ressources, mais ne font pas assez pour construire de véritables chaînes de valeur transfrontalière. 

Ce qu’il faut : une Union de la politique industrielle 

C’est là que l’ambition initiale d’un outil de coordination de la compétitivité a encore quelque chose à offrir : un véritable cadre de coordination. 

Conçu comme une « Union de l’énergie » pour la politique industrielle, le CCT pourrait offrir aux États membres un espace structuré pour s’aligner sur les priorités technologiques stratégiques identifiées par un observatoire et l’ETAC ; pour intégrer les atouts nationaux dans des chaînes de valeur paneuropéennes dans les domaines des batteries, des électrolyseurs, des pompes à chaleur, des équipements de réseau, de l’acier propre et autres ; et pour coordonner les aides d’État et les mesures réglementaires de sorte que les investissements de chaque État membre se renforcent mutuellement plutôt que de se cannibaliser. 

Le RRF arrive à son terme en 2026 sans véritable successeur en vue, ce qui signifie que le levier de coordination le plus efficace de l’UE est sur le point de disparaître alors même que la concurrence industrielle mondiale s’intensifie. Un ETAC bien conçu, soutenu par un observatoire public des données et intégré dans un véritable cadre de coordination avec les États membres, commencerait à combler ce vide. Espérer que 234 milliards d’euros sur sept ans suffiront à eux seuls à inciter vingt-sept capitales à adopter une politique industrielle européenne cohérente n’est pas une stratégie. Par conséquent, une architecture de coordination pleinement développée reste cruciale. 

La Chine a un plan. L’Allemagne a un fonds. L’UE fait ses premiers pas pour développer les deux. Le texte de la commission ITRE est prometteur – mais si l’Europe veut véritablement moderniser sa politique industrielle, il reste encore du chemin à parcourir.