Planification pour le climat : une méthode pour le Premier ministre

Le Président de la République a annoncé, pendant la campagne, « assume une certaine forme de planification » pour assurer la transformation écologique du pays, et vouloir charger le futur Premier ministre de cette planification. Dans ce billet, Benoît LEGUET d’I4CE apporte une contribution à la feuille de route du futur chef du Gouvernement, sous forme de méthode, avec 5 mots commençant par « P » : pilote, projet, plan, programmation des moyens publics, et prospective stratégique.

Investir pour rendre nos économies compatibles avec les objectifs climat

La France, dans la lignée des engagements de l’Accord de Paris, a pris comme engagement d’atteindre la neutralité carbone d’ici à 2050. Elle devra faire cela, comme nous le rappellent les rapports du GIEC, en adaptant « en même temps » son économie à un climat qui va changer.

Atteindre ce double objectif – qui est celui de la France mais aussi celui de l’Europe – suppose des investissements conséquents dans les infrastructures, au sens large, qui façonneront demain nos émissions et conditionneront notre capacité à nous adapter aux climats du futur : rénovation des logements, bâtiments, infrastructures de transport, véhicules bas-carbone, agriculture, forêt, industrie… et plus largement, nécessitera de prendre en compte le double impératif « climat » dans l’ensemble des politiques publiques : aménagement du territoire, développement économique, etc.

Pas de place pour le hasard : définir une méthode

Pour mener à bien une telle transformation de l’économie en moins de 30 ans, une seule certitude : on ne pourra pas s’en remettre au hasard. Il faut de l’ordre et de la méthode. Il faudra piloter cette transition, sous contrainte de temps, et en veillant à en maîtriser les coûts.

Pour prendre une analogie dans le bâtiment, on ne se lance pas dans un chantier ambitieux de construction ou de rénovation d’un bâtiment sans en confier la définition à un architecte qui établit le projet, les plans, le calendrier, le budget, puis en confier la réalisation à un maître d’œuvre, qui coordonne les artisans et s’assure de la bonne avancée du chantier malgré les imprévus. C’est à ces conditions que l’on peut emménager en temps et en heure, en ayant maîtrisé les coûts. Et on ne se lance pas dans un tel chantier sans avoir sécurisé le financement.

Nous proposons ici une méthode, un cadre pour l’action climat, qui tient en 5 briques, les « 5 P » : pilote ; projet ; plan ; programmation des financements publics ; prospective stratégique. Nous illustrons ce cadre pour la France, mais mutatis mutandis il pourrait s’appliquer également à l’Europe.

Pilote : attribuer les responsabilités et se donner les moyens d’être responsable

Pour piloter la transition climat, il faut avant tout… un pilote ou un architecte pour filer la métaphore du bâtiment. La transition climat n’étant pas une politique sectorielle, mais un projet de société qu’il faut construire en moins d’une génération, cela implique un pilotage au plus haut niveau, et une mise sous tension de l’ensemble des ministères concernés par le changement climatique, c’est-à-dire tous. L’engagement du président de la République de faire du Premier ministre l’architecte de la transition écologique nous semble aller dans le bon sens. Le Premier ministre devra logiquement dédier une part substantielle de son discours de politique générale à la transition climat, et il sera responsable devant le Parlement de la définition et de l’avancée du chantier. Charge donc au futur chef du Gouvernement-architecte de coordonner, avec une équipe de maîtrise d’œuvre dédiée (un secrétariat général à la Planification écologique ?), l’action de l’ensemble des ministres-artisans. Comme dans le bâtiment, il faudra un bon architecte et des artisans soigneux. Mais la maîtrise d’œuvre sera clé !

Projet : définir les objectifs

Deuxième étape : définir les objectifs climatiques, à horizon 2050 mais également avec des jalons intermédiaires dans le temps et des objectifs par secteurs. Il s’agit en fait de répondre à la question : où veut-on aller ? En plus détaillé, cela revient à apporter des éléments pour répondre aux questions suivantes : comment se loge-t-on, comment se déplace-t-on, comment se nourrit-on, comment travaille-t-on, dans une France zéro carbone et adaptée au changement climatique ? En un mot comme en cent, comment vit-on dans une telle France ?

Dans le bâtiment, un tel projet est résumé dans la demande de permis de construire dressée par l’architecte ; pour la transition « climat », c’est la loi de programmation énergie-climat (LPEC), qui sera adoptée par le Parlement mi-2023.

Plan : déterminer l’architecture globale et les étapes

Pour aller de la France telle qu’elle est aujourd’hui à la France voulue (le Projet), il faut planifier les différentes étapes, en faisant un rétroplanning et en établissant un chemin critique permettant d’atteindre l’objectif final et les objectifs intermédiaires, et préciser les contours opérationnels du projet. Dans le bâtiment, ce sont les cahiers des charges et le planning du chantier qui tiennent ce rôle ; pour la transition climat de la France, ce sont les décrets d’application de la LPEC, la future stratégie française énergie climat (SFEC), qui regroupera la stratégie nationale bas-carbone, la programmation pluriannuelle de l’énergie, et le plan national d’adaptation au changement climatique.

Conséquence : la SFEC ne doit pas être une stratégie hors sol. Elle doit être opérationnelle, avec des objectifs précis donnés aux acteurs. Et ces précisions opérationnelles doivent faire l’objet d’une concertation réelle, d’une co-construction, avec les différents ministères et acteurs concernés. Tout comme les cahiers de charges de construction font l’objet d’aller-retour avec les entrepreneurs avant d’être signés pour être sûr que ceux-ci pourront réaliser ce qui leur est demandé. La SFEC doit donc être pensée comme un contrat destiné à être honoré : contrat entre l’État et… lui-même (notre Premier ministre-architecte et ses ministres-artisans) ; contrat entre l’État et les acteurs qui mettront en œuvre cette transformation : ménages, entreprises, collectivités.

Dernier point sur le périmètre de la SFEC. Planifier la transition, c’est planifier les transformations de l’économie et les investissements « verts », contribuant à la transition. C’est aussi, et en même temps, planifier le retrait d’actifs ou d’activités « marron », dont le maintien rendrait impossible l’atteinte des objectifs climat.

Programmation des financements publics

Assurer la bonne réalisation du chantier nécessite d’en avoir élaboré le plan de financement et l’échéancier de paiement. Pour la transition climat, cela revient à estimer les montants de dépenses nécessaires à la mise en œuvre de la SFEC ; déterminer la part publique et la part privée des dépenses, reflétant le recours à la subvention, la norme ou encore la fiscalité pour atteindre les objectifs climat, et les besoins d’accompagnement public des ménages, entreprises et collectivités pour faire « plus de vert » et « moins de marron » ; et à sécuriser les dépenses publiques nécessaires dans la durée.

De façon peut-être contre-intuitive, il ne faudra pas toujours commencer par enclencher les actions les moins coûteuses pour réduire à court terme les émissions ou s’adapter au changement climatique… mais mettre en œuvre à tout moment – même si elles sont plus coûteuses – les actions permettant de ne pas sortir du chemin critique, et rester sur la trajectoire de long terme. Pour le dire différemment, l’objectif n’est pas d’aller dans le mur pour pas cher, mais de ne pas aller dans le mur… et d’en minimiser le coût.

Une programmation des finances publiques pour le climat, que nous avions appelée de nos vœux et dont le principe est désormais repris notamment par Barbara Pompili et Pascal Canfin, pourrait être un instrument utile dans cette optique. Une telle programmation permettrait de donner de la visibilité aux acteurs économiques, de les conforter dans le fait d’engager des capitaux en faveur d’une transition climat ordonnée, et in fine de réduire les coûts de cette transition.

Prospective stratégique : se préparer à être surpris

Dernière brique, mobiliser la prospective. Entre aujourd’hui et 2050, une chose est certaine : plusieurs crises auront lieu, qu’elles soient liées à l’augmentation du prix des énergies, sanitaires, financières, ou encore liées aux impacts du changement climatique. Ces crises seront autant de prétextes à reculade (les atermoiements actuels sur la stratégie agricole européenne « De la ferme à la fourchette »), à des décisions hâtives dictées par l’urgence (la ristourne à la pompe), à du verrouillage dans des trajectoires incompatibles avec l’atteinte des objectifs climatiques de long terme (les réflexions sur la construction de terminaux GNL). Elles font partie de l’équation, et la réponse à ces crises doit être anticipée… pour permettre de garder le cap climat.

Si la forme exacte des crises à venir ne peut pas être prévue, il est possible de préparer la nature des réponses à apporter. On sait par exemple déjà que le climat va changer, et on doit donc anticiper les climats futurs, avec par exemple une analyse par scénarios permettant de prendre des décisions qui sans être optimisées, sont robustes, c’est-à-dire « bonnes » dans un grand nombre de scénarios. Pour poursuivre l’analogie avec le bâtiment, il est probable qu’un incendie se déclarera « un jour » dans un bâtiment, même si évidemment personne ne l’espère ni ne connait la nature exacte de l’incendie qui se déclarera. Cela n’empêche aucunement de prévoir bien avant la survenue de cet hypothétique incendie l’installation du bouton « à briser en cas d’incendie » dans un bâtiment, et la construction de la caserne des pompiers.

Commencer sans tarder

Dans cette transition ambitieuse mais nécessaire, un seul mot commençant par P est à proscrire : procrastiner. Une méthode comprenant ces cinq briques doit être mise sur la table rapidement, pour cadrer la discussion sur les trois agendas qui vont s’imposer au gouvernement dans les douze prochains mois : le débat budgétaire de l’automne ; le lancement de la LPEC ; et la mise en œuvre du Green Deal européen.