« Tiers-financement » de la rénovation des bâtiments publics : oui, mais avec quels financements ?

Une proposition de loi déposée par le groupe majoritaire à l’Assemblée Nationale vise à créer un nouveau mécanisme de « tiers-financement » des travaux de rénovation énergétique conduits sur le parc immobilier de l’État et des collectivités. Cet outil peut se révéler intéressant notamment pour faciliter le portage financier de travaux de rénovation par des structures tierces, en permettant la mutualisation de l’ingénierie et le lissage de l’effort financier dans le temps. Néanmoins, il ne résoudra pas l’enjeu central de la massification de ces investissements, selon l’analyse conduite par François Thomazeau : faire pré-financer les travaux par un tiers privé s’apparente simplement à la facilitation d’une nouvelle modalité d’endettement, et l’équation du financement de la politique de rénovation du patrimoine public pour répondre aux besoins identifiés dans la Stratégie Nationale Bas Carbone (SNBC) reste non résolue à ce jour.

En France, les bâtiments publics, s’étendent sur 380 millions de mètres carrés, soit près de quatre fois la superficie de la Ville de Paris, dont trois quarts qui appartiennent aux collectivités territoriales. Il s’agit d’un ensemble hétéroclite, qui va des cités administratives aux mairies de village, des écoles et des universités aux hôpitaux, des foyers d’hébergement aux parcs de loisirs.

Chaque année, l’énergie nécessaire pour chauffer, ventiler et éclairer ces bâtiments représente environ 44 TWh, soit 2,6 % de la consommation finale d’énergie du pays. La Stratégie nationale bas-carbone (SNBC) préconise de rénover tous ces bâtiments aux meilleurs standards d’isolation et de chauffage afin de réduire durablement leurs consommations et les émissions de gaz à effet de serre. C’est aussi ce que prévoit, pour les plus grands bâtiments, le dispositif éco-énergie tertiaire introduit en 2021.

Savoir précisément combien ces travaux couteraient au total n’est pas simple : chaque projet a ses spécificités et chaque bâtiment a ses contraintes. En extrapolant à l’ensemble du parc les coûts moyens recensés sur des rénovations récentes (surtout des bureaux et des écoles), nous estimons les investissements nécessaires de l’ordre de 4 à 5 Md € par an pour l’ensemble des bâtiments publics, dont près de 3 Md€ pour les seuls collectivités territoriales, plus du double de ce qui est investi aujourd’hui. D’autres estimations existent qui donnent des résultats supérieurs ou inférieurs, mais dans toutes les hypothèses une forte accélération des investissements à brève échéance est considérée comme indispensable.

La proposition de loi vient assouplir le recours aux marchés globaux de performance

La proposition de loi « visant à ouvrir le tiers financement à l’État, à ses établissements publics et aux collectivités territoriales pour favoriser les travaux de rénovation énergétique », déposée à l’Assemblée Nationale par le groupe Renaissance, vient, dans le cadre d’une expérimentation de cinq ans, modifier le régime juridique des marchés globaux de performance (MGP). Ces derniers permettent aux maîtres d’ouvrage publics de confier à des opérateurs privés une mission globale de rénovation à laquelle sont attachés des objectifs de performance au stade de l’exploitation.

À l’heure actuelle, le paiement des travaux effectués dans le cadre des MGP doit s’effectuer au fur et à mesure de la conduite de l’opération. Le texte propose de laisser au maître d’ouvrage la possibilité de ne rémunérer le maître d’œuvre qu’une fois les travaux achevés. Ce dernier, le « tiers-financeur », se trouve donc en position de préfinancer l’opération sur ses capitaux propres, ou en recourant lui-même à l’emprunt.

Si cette proposition était retenue en l’état, le droit commun des marchés globaux de performance s’alignerait en partie sur celui des « marchés de partenariat » (les ex-PPP – « partenariats publics privés »), caractérisés de leur côté par un transfert de maîtrise d’ouvrage et un recours au paiement différé. La plupart des mesures d’encadrement de la passation de ces marchés (seuils, évaluation économique préalable, etc.) sont reprises pour s’appliquer aux nouveaux MGP à paiement différé.

Un outil de plus, dont l’utilité sera à évaluer dans le temps

La volonté du législateur est que cet outil permette une accélération des investissements de rénovation énergétique dans les bâtiments publics. Son utilisation sera donc à évaluer dans le cadre de l’expérimentations prévue pour cinq ans.

Les administrations disposeraient en effet d’un outil supplémentaire pour adapter le calendrier de paiement de leurs investissements en fonction de leurs capacités financières, et de lisser le coût des travaux dans le temps. En décalant la date de paiement à la fin de l’opération dans le cadre des MGP le dispositif permettrait en particulier à certaines collectivités locales de contourner à court terme le « mur financier » que peut représenter le déclenchement des travaux. Ce faisant la collectivité publique commanditaire contracterait une dette auprès du tiers financeur, dont le paiement serait échelonné dans le temps. Le montant de cette dernière serait égal au coût des travaux, auxquels s’ajouteraient la rémunération du tiers financeur et les intérêts des emprunts contractés par ce dernier le cas échéant, minorés des économies d’énergie permises par la rénovation des bâtiments concernés.

Ce dispositif pourrait s’avérer particulièrement intéressant pour les opérateurs publics qui n’ont pas développé en interne d’ingénierie de maîtrise d’ouvrage, et qui voudraient s’appuyer sur des entités privées contrôlées par les administrations elles-mêmes dans le but de mutualiser leurs moyens d’ingénierie (sociétés publiques locales, syndicats d’énergie, etc.), structures auxquelles ces marchés pourraient, sous certaines conditions, être attribués sans mise en concurrence. Un des leviers d’optimisation de l’utilisation de cet outil serait, pour l’État, d’encourager et faciliter le développement de ces structures sur l’ensemble du territoire national.

Le « tiers-financement » ne résout pas la question centrale de la massification des travaux de rénovation

Toutefois, la création de MGP à paiement différé ne changera rien au contexte budgétaire des administrations chargées de déclencher les opérations de rénovation énergétique de leur parc immobilier. Ce nouvel outil, très largement assimilable aux marchés de partenariat aujourd’hui peu utilisés de facto, risque donc, toutes choses égales par ailleurs, de n’avoir aucune incidence sur le rythme des investissements engagés sur le parc tertiaire public. Pour éviter toute confusion, deux idées reçues qui pourraient être attachées au débat sur cet outil méritent d’être clarifiées.

Tout d’abord, l’opérateur public qui utilisera cet outil ne se décharge pas du coût de l’opération. En utilisant le dispositif de « tiers-financement » ouvert par la proposition de loi, le propriétaire du bâtiment se donne simplement la possibilité de décaler le paiement des travaux, et de le lisser dans le temps. D’un point de vue budgétaire la collectivité contracte vis-à-vis du tiers privé un engagement de paiement différé qui s’apparente à une dette. C’est ce mécanisme qui a d’ailleurs conduit le législateur à intégrer comptablement les sommes dues aux « tiers-financeurs » dans les marchés de partenariat comme une dette : un des enjeux de la discussion parlementaire est donc de déterminer si ce régime s’applique désormais aux MGP à paiement différé introduits par la proposition de loi, ce qui semblerait cohérent au regard des fortes similitudes entre les deux dispositifs. Une telle comptabilisation risquerait de représenter un frein à la mobilisation de l’outil, mais également une sécurité pour éviter les dérives constatées par le passé dans le cadre des PPP (soulignées par la Cour des comptes française et européenne).

Ensuite, il est nécessaire de rappeler que le coût des travaux engagés en matière de rénovation énergétique ne peut être compensé intégralement par les économies d’énergie réalisées, quelle que soit l’option contractuelle retenue par le maître d’ouvrage.

D’une part, atteindre les meilleurs standards de performance énergétique signifie non seulement changer les équipements de chauffage, mais aussi isoler toute la structure du bâtiment. Aussi, la rénovation énergétique globale est souvent indissociable d’autres dépenses manifestement opportunes, comme la mise aux normes des réseaux électriques, des systèmes de sécurité ou des moyens anti-incendie, la création de nouveaux espaces adaptés au public, ou encore la recherche de confort et d’ergonomie. Dans les projets menés actuellement, ces travaux représentent tout autant, voire plus, que les travaux strictement énergétiques. Par conséquent, le financement ne doit pas seulement couvrir les travaux énergétiques, mais s’intégrer pleinement au budget et au calendrier de ces réfections globales.

D’autre part, l’étude de projets récents dont les caractéristiques ont été compilées par l’Observatoire BBC nous conduit à constater qu’en moyenne, les économies réalisées sur les factures énergétiques ne couvrent qu’une fraction du coût initial des travaux énergétiques. Certes, les économies varient d’un projet à l’autre et en fonction du prix des énergies, mais nous estimons qu’avant 2020, les économies d’énergie cumulées sur 20 ans et actualisées à 2 % représentaient de l’ordre de 30 % du coût initial des travaux. Même à supposer que les prix de l’électricité du gaz restent pendant 20 ans à leurs niveaux actuellement très élevés, la fraction des travaux couverte par les économies d’énergie atteindrait 60 %. Pour peu que l’on cherche à réaliser un grand nombre de travaux très performants, une partie du financement devra donc de toute façon être apporté en subvention, ou en fonds propres.

En conclusion, cet outil ne saurait être considéré comme un levier de massification sans traiter en parallèle la question des moyens dédiés à l’investissement dans la rénovation thermique des bâtiments.

Le principal obstacle pour accélérer les travaux de rénovation globale et performante sur le parc tertiaire public est moins juridique que financier : il est indispensable de renforcer les moyens dédiés à ce sujet, en investissement comme en ingénierie, au sein de l’État comme des collectivités. Pour ces dernières l’effort budgétaire annuel supplémentaire évalué par I4CE est de l’ordre d’un facteur deux, au moins. L’introduction de nouveaux outils d’ingénierie financière sont donc bienvenus, mais ils échoueront à répondre à l’enjeu de l’accélération si le débat n’est pas élargi à la question du financement des opérations de rénovation énergétique.