Budgets verts : complétons-les

Alors que le gouvernement français s’apprête à publier son « budget vert », c’est-à-dire l’évaluation environnementale de son projet de budget 2022, Morgane Nicol d’I4CE et Michel Colombier de l’Iddri reviennent sur les atouts de ces exercices qui se développent dans de nombreux pays et collectivités. Ils rappellent aussi qu’un « budget vert » ne dispense pas d’une stratégie de transition écologique et doit servir à élaborer un plan de financement de la transition.

Les exercices de « budget vert » ont actuellement le vent en poupe. Des États aussi différents que la France, l’Irlande, le Népal ou encore l’Équateur ont réalisé une évaluation environnementale de leurs budgets. En France, des collectivités de toutes échelles ont d’ores et déjà publié les résultats de leurs exercices respectifs, comme les métropoles de Lille et Strasbourg, la communauté d’agglomération de Bourg-en-Bresse, les communes de Betton et Montmorot, le département de la Mayenne et la Région Occitanie.

La publication d’un « budget vert » n’est pas une fin en soi

On peut se féliciter de cette dynamique : ces évaluations environnementales ou climatiques de budgets publics permettent bien sûr de donner à voir les moyens alloués à la transition écologique mais aussi ceux qui, encore, vont à son encontre. Au-delà d’un objectif de transparence de l’action publique, ces exercices permettent de bâtir un langage partagé sur ces enjeux au-delà du cercle des experts de l’environnement et constituent ainsi un levier essentiel pour faire de la transition écologique l’affaire de tous.

Pour autant, la publication d’un budget vert n’est pas une fin, mais doit être conçue comme un élément de la boite à outil des décideurs publics. Aucun exercice de « budget vert » ne permet seul de savoir si le budget est aligné avec les objectifs environnementaux, ou dit autrement si les moyens déployés sont bien alloués et suffisants pour atteindre les objectifs. Deux conditions sont à remplir pour avancer sur ces questions : que le « budget vert » s’appuie sur une stratégie compatible avec les objectifs environnementaux de long-terme ; et qu’il aboutisse à la définition et au pilotage d’un plan de financement de la transition écologique.

Le « budget vert » ne dispense pas d’une stratégie de transition écologique, bien au contraire

Disposer d’un « budget vert » ne dispense pas d’avoir défini une stratégie et un plan d’action de transition écologique pour le territoire, bien au contraire : s’il permet de mieux identifier les mesures à enjeu écologique inscrites au budget, un « budget vert » seul ne donne pas d’indication sur les objectifs à atteindre et les moyens d’y parvenir.

Définir une stratégie, c’est identifier les transformations nécessaires pour atteindre les objectifs de long-terme, notamment l’objectif de neutralité carbone à 2050, et construire à plus court terme, 5 à 10 ans, un plan d’action opérationnel précisant les responsabilités et moyens des différents services (à l’échelle territoriale) et ministères (à l’échelle nationale) pour atteindre les objectifs fixés.

À l’échelle nationale les outils existent pour appuyer l’élaboration de ces stratégies (voir par exemple l’initiative Deep Decarbonization Pathways) et la France, notamment, s’est dotée depuis 2015 d’une Stratégie Nationale Bas Carbone, réactualisée tous les 5 ans. À l’échelle d’une collectivité on peut aussi citer la démarche de budget carbone, de trajectoires sectorielles à 2030 et de suivi de l’efficacité des mesures réalisée par la ville d’Oslo pour son territoire.

Un premier enjeu consiste donc à rapprocher les deux démarches, élaborer une stratégie permettant de mettre en cohérence l’action publique avec les enjeux de long terme, et un « budget vert » permettant d’identifier dans l’ensemble des politiques publiques les moyens alloués qui concourent à la mise en œuvre de cette stratégie.

Un troisième élément est nécessaire : le plan de financement de la transition

Cependant stratégie et « budget vert » seuls ne disent pas si les moyens inscrits au budget sont bien alloués et suffisants pour atteindre les objectifs inscrits dans la stratégie. Pour cela il faut d’abord avoir une cible budgétaire, c’est-à-dire traduire la stratégie et le plan d’action en une trajectoire de moyens à déployer. Ou dit autrement, définir un plan de financement à moyen-terme de la transition écologique. Celui-ci fixera les moyens à allouer à des actions contribuant à la transition – que la transition soit leur objectif principal ou un co-bénéfice – et de manière transversale quelques soient les ministères, opérateurs ou services concernés. Il présentera également leurs sources de financement, en incluant notamment des objectifs de baisse des dépenses incompatibles avec la stratégie de transition.

Si stratégie et « budget vert » sont déjà réalisés par différents acteurs publics, aucun plan de financement de la transition écologique n’a été – à notre connaissance – défini à ce jour. À l’échelle nationale ce plan de financement pourrait être formalisé dans le cadre d’une loi de programmation pluriannuelle des financements de l’État pour la transition écologique, à l’image des lois de programmation militaire, de la recherche ou de la justice en France. A l’échelle territoriale, le volet investissement de ce plan de financement pourrait être inscrit dans la programmation pluriannuelle d’investissement.

Avoir réalisé un exercice de « budget vert » facilite la construction de ce plan de financement. En effet les différentes mesures budgétaires ayant un impact positif ou négatif sur l’atteinte des objectifs de transition écologique, par nature très éparses, ont été identifiées et synthétisées dans un document unique. Cela permet de plus facilement traduire la stratégie et les actions opérationnelles et sectorielles en des objectifs de moyens alloués par services et programmes et en objectifs de financement.

Le « budget vert » aura – alors – un réel impact

Une fois le plan de financement pluriannuel de la stratégie de transition écologique connu, l’exercice de « budget vert » permettra de piloter la mise en œuvre budgétaire de ces objectifs de moyen et long-terme. Les budgets négociés chaque année – Projet de Loi de Finances pour l’État français et budgets primitifs pour les collectivités par exemple – retranscrivent-ils bien les objectifs de moyens négociés dans le plan de financement ? Sinon, pourquoi ? Les administrations et services « opérationnels » auront alors un cadre auquel se référer pour la construction budgétaire. Et il sera beaucoup plus aisé à la fois pour les élu.e.s et pour la société civile de s’emparer des résultats du « budget vert » pour nourrir les débats budgétaires.

C’est ce triptyque – « budget vert », stratégie, plan de financement – qui permettra à l’exercice de « budget vert » d’avoir un réel impact sur l’alignement des budgets publics avec les objectifs environnementaux, et de dépasser le simple exercice de communication. Si de plus en plus d’acteurs publics ont défini une stratégie et réalisent un « budget vert », tous doivent encore rapprocher les deux et se lancer dans la définition d’un plan de financement, troisième brique essentielle pour un pilotage budgétaire de la transition écologique.