Adaptation au changement climatique : qu’attendre (vraiment) du Fonds vert ?

Créé en août 2022 par Elisabeth Borne à la suite d’un été caniculaire, le « Fonds vert1 » est revenu au sommet de l’actualité avec la vague de chaleur historique de ces derniers jours. D’enveloppe un peu technique au fonctionnement méconnu, il est devenu pour certains observateurs le thermomètre de l’action gouvernementale en matière d’adaptation au changement climatique.  

 

Une interprétation expéditive : le Fonds vert ne finance pas principalement des actions ciblées sur l’adaptation, mais une pluralité d’objectifs environnementaux ; les actions d’adaptation des collectivités ne sont pas financées principalement via le Fonds vert, mais par leurs dotations et ressources propres non fléchées ; et enfin l’action de l’État en matière d’adaptation ne passe pas principalement par le Fonds vert, mais par une grande variété d’enveloppes d’importance au moins égale. 

 

Malmené budgétairement, le Fonds vert a été divisé par trois en deux ans. Alors que personne ne conteste la complexité de l’équation économique du financement de l’action climatique par les collectivités, ces baisses systématiques apparaissent incohérentes avec l’objectif de planification écologique. 

 

Alors que le bilan 2025 de l’utilisation de ce Fonds vient de sortir, I4CE propose ici quelques éléments de décryptage sur les vertus – et limites – d’un instrument qui a prouvé son utilité notamment par le haut niveau d’exigence environnementale des projets qu’il finance et par la place croissante qu’il donne aux questions d’adaptation, mais qui cherche encore à asseoir sa place dans le paysage de la planification écologique locale. 

 

Le Fonds vert finance des projets de transition écologique portés par les collectivités locales  

 

Le Fonds vert est une enveloppe de l’État qui vient au soutien de projets de transition écologique portés par des collectivités locales (communes, intercommunalités, départements, régions) et parfois leurs partenaires locaux publics et privés, principalement en investissement.  

 

Il sert une pluralité d’objectifs environnementaux. Les trois axes actuels du Fonds vert sont : 

 

• Axe 1 : l’amélioration de la performance environnementale, qui comprend en premier lieu le soutien à la rénovation des bâtiments publics locaux, dont les écoles (dans le double objectif de réduire leurs émissions et de les adapter au climat futur),  
   

• Axe 2 : l’adaptation des territoires au changement climatique, qui comprend différentes enveloppes dédiées à la prévention des inondations, à la renaturation, à l’adaptation à des risques spécifiques (incendies, montagne, recul du trait de côte) ou d’appui à l’ingénierie ; 
   

• Axe 3 : l’amélioration de la qualité de vie, enveloppe qui comprend en particulier un soutien au recyclage des friches et une enveloppe de soutien ciblée sur les collectivités dotées d’un plan climat-air-énergie territorial (PCAET). 

 

Un des grands mérites du Fonds vert repose sur le niveau d’exigence environnementale posé par l’État dans la circulaire d’attribution, qui se matérialise par des critères précis d’ « éco-conditionnalité », supérieur à celui des autres enveloppes de soutien à l’investissement local (ex : « part verte » de la DSIL) et souvent supérieur également aux exigences des autres co-financeurs (ex : subventions croisées des collectivités entre elles).  

 

Le Fonds vert est important en matière de politiques d’adaptation car un grand nombre des réponses politiques et des leviers de l’action se situent à l’échelle locale. Le PNACC 3 fait d’ailleurs référence à cette enveloppe une cinquantaine de fois, pour neuf mesures différentes, entrainant de facto une identification de cet instrument budgétaire aux politiques nationales d’adaptation pour de nombreux observateurs.  

 

Une priorisation progressive des questions d’adaptation est décidée par le gouvernement, retranscrite dans les instructions envoyées aux préfets. A ce jour l’axe 2 représente 17 % du montant total engagé en 2025 (149 M€) auxquels il faut ajouter les rénovations de bâtiment public de l’axe 1 qui doivent depuis 2025 obligatoirement intégrer le confort d’été et la prévention des inondations. La portée exacte de cette priorisation reste à préciser car les enveloppes entre les axes sont fongibles en fonction des projets qui remontent des collectivités, et des priorités décidées au niveau préfectoral.  

 

Pour résumer, le Fonds vert soutient globalement de bons projets, alignés avec la planification écologique, et participe à un relèvement général de l’ambition climatique nationale et locale. En 2025 près d’1 Md€ de crédits ont été engagés par l’Etat au soutien des collectivités dans le financement de centaines de projets. Une impulsion réelle, aux côtés des autres leviers de financement plus traditionnels des collectivités.  

 

 

Tableau 1 : Crédits engagés au titre du Fonds vert en 2025  

 

 

Source : Bilan 2025 du Fonds vert ; DGALN ; données 2025. 

 

 

 

Du fait de ses modalités de gestion, le Fonds vert peut difficilement être considéré comme un outil de planification budgétaire. 

Pour bénéficier du Fonds vert les collectivités doivent en faire la demande, projet à l’appui, auprès des services déconcentrés de l’État, qui arbitrent en dernier ressort. Le financement par l’État est souvent minoritaire dans le projet porté (taux cible de 25 %), d’autant que les préfectures essaient de ne pas cumuler cette dotation avec d’autres soutiens à l’investissement (type DETR/DSIL).  

Vu de la collectivité, ce soutien vient diminuer le « reste à charge » d’une opération en limitant son recours à l’autofinancement ou à l’endettement. Vu de l’État, il crée une incitation positive en faveur de ce projet.  

 

Il faut donc pour les acteurs locaux avoir d’abord la capacité et la volonté de concevoir des projets en lien avec les thématiques soutenues. Dans certains domaines, notamment en matière d’adaptation, le Fonds vert peut intervenir en amont de la réalisation de projets, dans le financement d’études ou de diagnostics territoriaux.  

 

Une collectivité initiant un projet en lien avec les priorités du Fonds vert n’a jamais la garantie d’en bénéficier. Dans l’idéal elle doit donc commencer par définir une stratégie en termes de réduction des émissions de gaz à effet de serre et d’adaptation, bâtir des projets en maitrise d’ouvrage alignés avec ces objectifs, définir une architecture de financement, puis déposer la demande de soutien par le Fonds vert qui sera acceptée ou non.  

 

Le caractère imprévisible de ce Fonds pour les collectivités heurte la logique de la planification. Il est impossible pour les dirigeants territoriaux de bâtir leur programmation pluriannuelle d’investissement sur une ressource incertaine, dépendante des arbitrages budgétaires annuels et des priorités préfectorales. Le Fonds vert peut aider à boucler un plan de financement ; il ne permet pas de programmer à moyen terme. 

 

De nombreux acteurs ont témoigné d’une faible demande de soutien par le Fonds vert sur les sujets d’adaptation par les acteurs locaux eux-mêmes. Ce constat est problématique car les initiatives sont nombreuses sur les sujets. Il invite à une analyse plus approfondie et à une révision des modalités de gestion du Fonds vert pour identifier les voies d’amélioration de son effet de levier au soutien de climatique locale. 

 

 

 

Une enveloppe chahutée et orientée à la baisse de façon continue : un mauvais signal envoyé aux collectivités locales  

 

Issu des enveloppes du plan de relance post-Covid, le Fonds vert, bien que récent, a déjà une histoire budgétaire mouvementée, chahuté de loi de finances en loi de finances, et systématiquement raboté entre deux étapes budgétaires dans le cadre des pratiques administratives de gel et de surgel.  

 

Pour n’en donner que les grandes lignes : porté à son niveau maximum de 2,5 Md€ d’autorisations d’engagement (AE) en loi de finances en 2024, il a été immédiatement ramené à 2Md€ par décret en début d’exercice. La loi de finances pour 2025 a été l’occasion d’une première baisse significative, portant le niveau des autorisations d’engagement à hauteur de 1,150 Md€, avant un nouveau coup de rabot d’environ 200 M€ en cours d’année. Enfin, le montant du Fonds vert a fait l’objet d’âpres discussions dans le cadre de l’accord de non-censure obtenu par le gouvernement, pour s’établir à 837 M€ en loi de finances initiale 2026. Courant mai, l’information est tombée d’un nouveau gel qui ramènerait les nouveaux engagements de l’année à 650 M€ environ.  

 

Les variations du Fonds vert depuis sa création récente ont un effet négatif car elles envoient le signal d’une dépriorisation à grande échelle de la priorité donnée au climat – signaux auxquels les élus locaux sont souvent sensibles, notamment dans les plus petites collectivités. Elles peuvent conduire également à une révision à la baisse des ambitions environnementales de projets locaux, les collectivités n’étant plus incitées à se conformer au cahier des charges du Fonds vert. 

 

Ajoutons que la priorité donnée à l’adaptation dans une enveloppe globalement orientée à la baisse revient mécaniquement à réduire le soutien de l’État aux autres politiques environnementales, et en particulier à l’atténuation du changement climatique, conduisant à une pénible confrontation d’objectifs qui, en réalité, doivent se combiner. 

 

Alors que personne ne conteste plus au sein de l’État la complexité de l’équation économique du financement de l’action climatique par les collectivités, et alors que par ailleurs un processus est en cours de « territorialisation de la planification écologique », visant à associer les acteurs locaux au portage des stratégies nationales de décarbonation et d’adaptation, ces baisses systématiques apparaissent incohérentes avec un risque de perte d’efficacité collective.    

 

 

Graphique 1 : Evolution des autorisations d’engagement (AE) du Fonds vert depuis 2022 

 

Source : Bilan 2025 du Fonds vert ; DGALN ; données 2025. 

 

 

Le Fonds vert a vocation à rester un complément aux ressources propres des collectivités, socles du financement de l’action climatique locale 

 

Quel que soit le montant considéré, celui de 2023, ou celui de 2026, le Fonds vert ne reste qu’un outil de complément dans le financement de l’action climatique locale. Il vient en effet s’ajouter aux 178 Md€ d’impôts et taxes directement perçus par les collectivités, ainsi qu’aux concours financiers de l’Etat (38 Md€ en 2025 selon l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL).  

 

Les montants totaux de Fonds vert versés restent de facto faibles si on les ramène à la totalité des dépenses d’équipement des collectivités locales (plus de 50 Md€ en 2025), et même si on les ramène aux besoins connus en matière d’investissement pour la transition énergétique(+ 11 Md€ par an pour la décarbonation ;+ 3 Md€ pour la seule rénovation des bâtiments publics à laquelle le Fonds vert a consacré 208 M€ en AE en 2025) ou l’adaptation. 

 

L’essentiel des capacités d’action des collectivités locales ne reposent donc pas sur le Fonds vert, mais sur leurs ressources non fléchées (fiscalité, dotations, etc.), ce qui induit deux types de conséquences parfois mal comprises dans l’analyse générale du financement de l’action climatique locale : 

 

• Premièrement, les variations du Fonds vert ne peuvent pas être le seul, ni même le principal, thermomètre du soutien de l’État au financement des politiques climatiques locales, qui passe par de nombreux autres canaux. A ce titre, les ponctions opérées ces dernières années sur certaines d’entre-elles, notamment via le Dilico ou l’écrêtement de la TVA, auront vraisemblablement, via la réduction de leur autofinancement2, un effet inhibiteur sur l’investissement local – et donc sur l’action climatique des collectivités – sans doute largement supérieur à la baisse du Fonds vert ; 
   

• Deuxièmement, les élus locaux et dirigeants territoriaux ne peuvent pas se prévaloir des baisses du Fonds vert pour justifier leur inaction en matière de politiques climatiques : d’une part ils ont largement d’autres ressources pour agir – c’est une affaire de choix à opérer en dépenses et en recettes – d’autre part certaines mesures, notamment en matière d’adaptation, ne coûtent pas nécessairement très cher et ne passent pas toujours pas l’investissement, mais aussi par des mesures organisationnelles ou réglementaires (par exemple de relocaliser une activité exposée au recul du trait de côte plutôt que de construire une infrastructure de protection). 
   

Pour autant, il ne faut pas en déduire non plus qu’une suppression pure et simple du Fonds Vert serait indolore pour les collectivités. Il s’agit malgré tout de plusieurs centaines de millions d’euros venant au soutien direct de projets nécessaires à la décarbonation ou l’adaptation du pays, envoyant un signal de soutien en matière d’ambition écologique à l’échelle nationale.  

 

 

 

La nécessité d’un contrat de confiance Etat / Collectivités pour accélérer l’adaptation de la France au changement climatique 

 

Il serait extrêmement réducteur de faire du Fonds vert le thermomètre principal de l’action de l’État en matière d’adaptation aux impacts du changement climatique, à la fois car le Fonds vert ne finance pas principalement l’adaptation, mais également car l’adaptation passe par de nombreux autres canaux de financement que le Fonds vert.  

 

Dans un rapport publié en 2025, I4CE a évalué à 1,7 Md€ les montants directement dédiés à l’adaptation par l’État et ses opérateurs, soit déjà nettement plus que les crédits du Fonds vert, auxquels s’ajoutent plusieurs dizaines de Md€ qui y contribuent indirectement (aides versées par les agences de l’eau, missions d’accompagnement et d’ingénierie déployées par l’Etat, moyens de la sécurité civile directement consacrés à l’adaptation, etc.). 

 

Mais surtout, ces moyens n’intègrent que les actions portées à l’échelle nationale. Il est certain que le même exercice intégrant les actions directement déployées par les collectivités ferait ressortir des montants très largement supérieurs, additionnant les interventions sur les bâtiments publics, les espaces publics, les infrastructures de transport et les réseaux, etc.  

 

Plutôt que de se renvoyer la balle l’Etat et les collectivités pourraient créer un contrat de confiance sur l’adaptation. Chacun d’entre eux dispose de responsabilités clairement établies, et de vrais leviers d’action. Bien souvent le pouvoir d’impulsion de l’Etat est incontournable. Mais la plupart du temps, notamment car les impacts du changement climatiques sont très territorialisés, il ne pourra pas conduire les politiques sans une implication directe des acteurs locaux.  

 

Tout l’enjeu est alors de ramener le Fonds vert à sa juste proportion dans l’analyse du financement des politiques d’adaptation en France. Il est un instrument de complément, utile par les signaux qu’il envoie et l’exigence de ses cahiers des charges, insuffisant dans sa mouture actuelle pour changer la donne en matière de financement de l’adaptation par les collectivités, mais dont l’attrition progressive envoie un très mauvais signal en matière de priorité de l’État pour la planification écologique.