Le Fonds pour l’innovation voit s’accumuler les projets bloqués
Le Fonds pour l’innovation est le programme phare de l’Europe pour faire entrer les technologies propres de rupture sur le marché, mais une part croissante de son portefeuille de subventions reste bloquée avant la clôture financière. Dans cet article, Ciarán Humphreys examine les raisons de cette situation et estime que la révision proposée du Système d’échange de quotas d’émission (SEQE) de l’Union européenne (UE) constitue une occasion de repenser les subventions afin de mieux les adapter aux projets de rupture auxquels elles conviennent le mieux – et de transformer l’ambition de l’Europe en matière d’innovation climatique en projets concrets sur le terrain.
Créé en 2019, avec ses premiers appels à projets lancés en 2020, le Fonds pour l’innovation est le principal programme européen destiné à soutenir la démonstration et le déploiement à grande échelle des technologies propres nécessaires à la décarbonation. Doté d’environ 40 milliards d’euros pour la période 2020-2030, il est l’un des programmes de ce type les plus importants au monde.
L’innovation dans les technologies propres reste essentielle si l’Europe veut parvenir à une économie à la fois entièrement décarbonée et plus compétitive. Mais la mise sur le marché de ces solutions est risquée et nécessite d’importants capitaux. Une entreprise qui cherche à démontrer à grande échelle une technologie sans précédent peine à élaborer un modèle économique capable d’attirer les investissements privés. La phase de démonstration dépend donc des financements publics.
Dans le cadre du Fonds pour l’innovation, l’essentiel des financements engagés à ce jour prend la forme de subventions – les « subventions classiques » (« regular grants ») -plutôt que de contrats à prime fixe, mis en place plus récemment et attribués par voie d’enchères dans le cadre de la Banque de l’hydrogène et de l’Enchère pour la chaleur.
Le portefeuille de subventions fait l’objet d’un examen attentif en 2026. Au printemps de cette année, la Cour des comptes européenne a publié un rapport évaluant les performances du Fonds, avec des résultats particulièrement frappants. À la mi-2025, le Fonds avait accordé 12,3 milliards d’euros de subventions à 228 projets sélectionnés. Sur ce montant, 331,8 millions d’euros seulement avaient été versés, soit 2,7 %.
Ces chiffres, à eux seuls, ne permettent pas de déterminer s’il s’agit d’un problème. La majeure partie des projets du portefeuille se situe avant la clôture financière et, pour les projets ajoutés récemment, cela n’a rien d’inhabituel : parvenir à une décision finale d’investissement prend du temps.
Cependant, d’autres signes témoignent d’un portefeuille en difficulté. Selon la propre évaluation de la Commission, 40 % des projets ont signalé des retards par rapport à la date de clôture financière qu’ils s’étaient eux-mêmes fixée, et certains projets ayant obtenu une subvention en 2020 et 2021 ont désormais dépassé le délai de quatre ans prévu pour parvenir à cette clôture. Le nombre de résiliations est passé de onze fin 2024 à vingt-huit un an plus tard, et vingt-quatre de ces vingt-huit projets n’avaient jamais atteint la clôture financière. De nombreux projets du portefeuille peinent à élaborer un modèle économique convaincant.
Pourquoi tant de projets ont-ils du mal à devenir finançables ? Dans sa réponse à la Cour des comptes, la Commission évoque un « environnement de marché exceptionnellement difficile depuis 2020 » – une explication crédible, compte tenu de la hausse des taux d’intérêt et de la concurrence des importations, qui mettent plus largement en péril les investissements dans les technologies propres.
Pourtant, les conditions de marché ne sont pas le seul facteur en jeu. La conception même des subventions pourrait également jouer un rôle, de trois manières.
Premièrement, le Fonds est chargé de soutenir une très grande diversité de projets. La directive SEQE lui confère un mandat couvrant non seulement l’innovation, mais aussi la « montée en puissance » (« scaling up ») et le « déploiement à grande échelle » (« broad roll-out »). Ainsi, des projets de démonstration pionniers sont en concurrence, dans les mêmes appels à projets, avec des projets proches de la commercialisation. L’évaluation de projets aussi différents les uns des autres pousse la sélection à privilégier ce qu’ils ont en commun, principalement leur capacité à parvenir à une clôture financière grâce aux contrats d’achat, aux contrats d’approvisionnement et aux capitaux privés. Il en résulte un portefeuille dans lequel de nombreux projets sont confrontés à un risque commercial au moins aussi important que leur risque technologique.
Deuxièmement, une subvention d’investissement fixe n’est pas toujours adaptée au risque commercial. Les subventions sont particulièrement efficaces lorsque le risque technologique domine et que les financeurs privés ne seraient tout simplement pas disposés à financer le projet. Lorsque le principal obstacle est commercial, une subvention dont le montant est fixé au moment de son attribution n’est utile que si le déficit de financement reste à peu près de la même ampleur. Pour de nombreux projets, ce n’est pas le cas : les porteurs de projets citent les difficultés à trouver des acheteurs ainsi que la hausse des coûts d’investissement et d’exploitation parmi les obstacles à la clôture financière. Lorsque le déficit se creuse, une subvention fixe en couvre une part moindre et contribue moins à rassurer les investisseurs.
Troisièmement, lorsqu’un projet s’enlise, peu d’éléments dans la conception de la subvention imposent de décider s’il doit être poursuivi ou non. La clôture financière dans un délai de quatre ans constitue une échéance ferme, mais ce délai est long et fait souvent l’objet de prolongations au cas par cas : dans un marché que la Commission elle-même qualifie d’« exceptionnellement difficile », il est généralement facile de justifier un retard. Une subvention active ne coûte rien au porteur du projet tant qu’il la conserve, de sorte que les deux parties ont intérêt à attendre. Il en résulte un portefeuille de projets concentrés avant la clôture financière. La Commission prévoit une vague de décisions finales d’investissement en 2028, mais cette prévision repose sur les dates de clôture financière convenues, qui ont déjà été repoussées dans l’ensemble du portefeuille.
La Commission réévalue actuellement le Fonds dans le cadre de la révision proposée du SEQE. À partir de 2031, le Fonds pour l’innovation 2.0 serait réduit à 200 millions de quotas, contre plus de 500 millions actuellement – soit toutefois une réduction de seulement 10 milliards d’euros en valeur monétaire, pour atteindre 30 milliards d’euros, sur la base du prix du carbone de 150 €/t retenu par la Commission dans ses travaux pour la prochaine décennie. Les considérants du texte, qui ne sont pas contraignants, orientent le Fonds vers les technologies à un stade précoce et à haut risque, tandis que la montée en puissance et le déploiement dans les industries énergivores seraient transférés à la nouvelle Banque de la décarbonation industrielle. Le texte juridique conserverait toutefois un champ d’application large : la fabrication de technologies propres resterait éligible et le soutien pourrait prendre toute forme autorisée par le règlement financier. À moins que les appels à projets eux-mêmes n’évoluent, le décalage décrit ci-dessus pourrait donc se retrouver tel quel dans le nouveau Fonds.
Parallèlement, le Fonds évolue déjà au-delà des subventions pour les projets où le risque commercial prédomine. La Banque de l’hydrogène et l’Enchère pour la chaleur versent des primes fixes sur la production. En juin 2026, la Commission a lancé le Battery Booster Facility : jusqu’à 1,5 milliard d’euros de prêts sans intérêt pour la montée en puissance, très capitalistique, de la production de cellules de batteries, pour laquelle une dette remboursée par une installation en exploitation constitue un instrument plus naturellement adapté qu’une subvention versée en amont.
Ces nouveaux instruments coexistent toutefois avec les subventions classiques, qui représentent toujours l’essentiel des financements du Fonds et sont précisément là où se concentre le portefeuille de projets bloqués. C’est ici que la révision ouvre une véritable possibilité de changement. L’article 10cb – la disposition relative au « Fonds pour l’innovation 2.0 » – supprimerait du cadre juridique l’obligation d’appliquer un taux de financement fixe, le lien entre les versements et les réductions d’émissions vérifiées, ainsi que le plafond du montant qu’un même projet peut recevoir, laissant à un acte délégué le soin de définir une nouvelle architecture.
Les subventions restent l’instrument approprié pour les projets pionniers qu’aucun investisseur ne sait encore évaluer financièrement. L’enjeu est de les concevoir pour ce rôle. Notre prochain rapport, qui paraîtra en octobre, présente ce à quoi pourrait ressembler une subvention conçue pour les technologies propres de rupture, ainsi que les changements que la Commission peut apporter dans la manière dont elle évalue et soutient les projets. Il constituera le premier volet de la série « Cleantech Toolbox » d’I4CE, qui paraîtra au moment même où l’UE repense son arsenal de financement des technologies propres. L’enjeu est désormais de mieux cibler les instruments sur les projets qui peuvent réellement en bénéficier et de construire, à partir du paysage fragmenté actuel, une trajectoire plus cohérente vers le déploiement à grande échelle.
