Faire du budget vert un budget vert ET social ?
De nombreuses politiques publiques pour le climat ont des effets sociaux, et réciproquement. Afin de prendre en compte ces effets croisés dans l’élaboration des politiques, des acteurs appellent à enrichir les évaluations climat des budgets publics qui se développent dans de nombreux pays – parfois appelés « budget vert » – pour en faire des évaluations climat ET social. Est-ce une bonne idée ? Chloé BOUTRON et Solène METAYER d’I4CE ont tenté l’expérience. La nécessité d’aborder conjointement les questions climatiques et sociales.
Nombre de mesures de lutte contre le changement climatique ont des répercussions sur les enjeux sociaux tels que la pauvreté ou les inégalités. Ces répercussions sont négatives, comme dans l’exemple typique des taxes carbones qui peuvent amplifier les inégalités de revenus si elles ne sont pas accompagnées de mécanismes redistributifs, ou positives, les investissements dans les transports en commun favorisant par exemple l’accès à la mobilité. Les mesures sociales peuvent aussi avoir des effets sur les émissions de gaz à effet de serre, à l’image des subventions d’accès à l’énergie à destination des ménages les plus pauvres qui contribuent à la consommation d’énergies fossiles ou, inversement, de la taxe sur les logements vacants qui favorise l’accès au logement en zone de tension immobilière et évite les émissions de GES qui auraient été induites par la construction de logements neufs.
Prendre en compte conjointement les enjeux climatiques et sociaux apparaît ainsi comme une nécessité, pour éviter les impasses politiques qui se sont manifestées notamment par le mouvement des gilets jaunes en France en 2018 et en Equateur en 2019, et pour maximiser les co-bénéfices climatiques et sociaux des politiques. De nombreuses initiatives portées par des ONG et des gouvernements vont dans ce sens. On pense par exemple au Pacte du Pouvoir de Vivre proposé par une cinquantaine d’ONG françaises ou à la Convention Citoyenne pour le Climat mise en place par le gouvernement français. A l’international, les Objectifs de Développement Durable adoptés en 2015, et la Déclaration de Silésie signée en 2019, incitent les États à adopter une approche plus holistique.
C’est avec ce même objectif que des ONG et des institutions comme le PNUD, en France et à l’international, encouragent à enrichir les évaluations climat des budgets publics pour en faire des évaluations climat et sociales.
De l’évaluation climat à l’évaluation sociale et climat des budgets
Les évaluations climat des budgets (ECB) consistent à identifier de manière systématique les mesures budgétaires ayant des impacts favorables ou défavorables sur l’atténuation et/ou l’adaptation au changement climatique. Les ECB s’inscrivent dans le cadre des pratiques dites de « budgétisation verte » qui visent à mettre l’outil budgétaire au service des objectifs climatiques nationaux. Ces exercices connaissent depuis 2012 un véritable essor à l’échelle internationale, avec plus de 60 pays ayant réalisé au moins une ECB.
Pour les acteurs qui souhaitent que les effets climatiques et sociaux des politiques publiques soient mieux pris en compte conjointement, les ECB offrent donc un point de départ à l’analyse des nombreuses politiques publiques qui relèvent des budgets publics. En enrichissant les ECB pour en faire des ESCB – des évaluations socio-climat des budgets – les pouvoirs publics pourraient dès lors réaliser des arbitrages budgétaires mieux éclairés.
Une proposition de méthode testée sur le budget de l’État français
I4CE a voulu expérimenter l’ESCB et a développé pour cela une méthodologie pour identifier les mesures climatiques ayant également des effets sur cinq dimensions sociales : les inégalités de revenus, la pauvreté, l’emploi, la santé, et l’accès aux besoins et services fondamentaux (énergie, eau propre, nourriture, infrastructures). Cette méthodologie intègre également des facteurs individuels et de groupe comme l’âge, le genre, le niveau de revenus, le secteur d’emploi, et le lieu de résidence urbain ou rural, qui conditionnent l’effet des mesures budgétaires sur les dimensions sociales évoquées plus haut. Par exemple, les bénéfices en termes de santé des mesures budgétaires de lutte contre la pollution atmosphérique sont accentués lorsqu’elles touchent principalement des populations plus jeunes et plus âgées, plus vulnérables à la pollution.
Afin de la tester, cette méthodologie a été appliquée à l’ECB du projet de loi de finances 2021 de la France. Le graphique ci-dessous présente les premiers résultats pour un échantillon de mesures budgétaires, favorable ou défavorables au climat. Dans l’ensemble, il en ressort que 93% des mesures budgétaires ayant des impacts climatiques peuvent avoir des effets sociaux. Les effets sur la santé et la pauvreté sont les plus nombreux : respectivement 90% et 88% des mesures ayant des impacts climatiques peuvent affecter ces dimensions sociales.
Figure 1 : Application de l’ESCB au projet de loi de finances 2021 de la France
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Un exercice utile ?
Ces premiers chiffres confirment les fortes interrelations entre les questions climatiques et sociales. Cependant, pour que l’ESCB soit utile à leur prise en compte conjointe dans l’élaboration des politiques, ce ne sont pas tant ces chiffres agrégés qui importent. Cette étude doit être complétée par une analyse des interactions mesure par mesure, ainsi que par son insertion dans les processus d’arbitrage budgétaire voire, plus généralement, les processus d’élaboration et d’évaluation de ces mesures. Cette analyse ne devrait idéalement pas se limiter pas aux mesures à visée climatiques, ni uniquement à celles ayant une dimension budgétaire.
Dans les prochains mois, I4CE va poursuivre ce travail en anticipant comment de telles analyses pourraient utilement nourrir les processus décisionnels. Il le fera en étudiant ces processus en France mais aussi dans un autre pays qui souhaite tester l’ESCB : l’Indonésie.
