Climat : retour sur 10 ans de dépenses de l’État
L’épisode des gilets jaunes a mis en lumière le cœur du problème que doit résoudre l’action climatique : l’État ne peut se contenter de fixer les règles et imposer le chemin, il doit aussi accompagner les ménages et les entreprises dans la transition bas-carbone. Accompagner, c’est proposer des alternatives de mobilité bas-carbone par exemple, ou encore soutenir financièrement les rénovations des bâtiments et la production d’énergie décarbonée. Et cette transition ne sera pleinement réussie que si elle satisfait un double impératif : l’équité dans les efforts demandés à chacun et l’efficience dans l’utilisation des deniers publics.
Bien sûr, l’argent public ne fera pas tout ; mais sans argent public, il semble aujourd’hui difficile de concevoir une transition acceptable pour tous et suffisamment ambitieuse. Avec la campagne présidentielle qui s’ouvre, le budget que l’État alloue à la transition sera certainement l’objet de débats intenses. Surtout que deux éléments de contexte viennent accroitre encore cette tension : d’un côté, l’Union Européenne vient de rehausser son ambition climatique pour 2030, et la France devra prendre sa part ; de l’autre, la fin du plan de relance pourrait signifier la fin des financements associés après 2022.
Évaluer les dépenses de l’État depuis 10 ans
C’est avec ce constat qu’I4CE s’est lancé dans un exercice inédit : passer au crible l’ensemble du budget de l’État depuis 10 ans, de 2012 à 2021, pour identifier toutes les dépenses budgétaires et fiscales dites « favorables » à la transition bas-carbone. Ces dépenses regroupent les soutiens à la mobilité bas-carbone, à la production d’énergie décarbonée, à la rénovation des bâtiments, à l’efficacité énergétique, et plus généralement toutes les dépenses de l’État qui contribuent à réduire les émissions. Dans ces dépenses, le climat n’est pas toujours l’objectif principal : par exemple, l’État finance depuis longtemps les trains TER pour des raisons de développement du territoire. Il ne s’agit donc pas de dépenses uniquement « pour » le climat, mais bien de dépenses « favorables » à la réduction des émissions.
Cette analyse permet de rappeler l’histoire et l’évolution de ces dépenses favorables au climat, et ainsi d’être transparent sur les moyens financiers engagés depuis une décennie. L’étude du passé fournit également quelques précieux enseignements pour le futur, dont nous tirons une liste des principaux défis budgétaires du prochain quinquennat – ainsi que quelques pistes de résolution.
Une augmentation des dépenses et de nombreuses réformes
Notre analyse révèle que les dépenses favorables au climat ont doublé depuis 10 ans, passant de 15 Md€ à 30 Md€ par an – soit de 0,7% du PIB à 1,3% du PIB. Ces dépenses sont majoritairement réparties entre trois secteurs clés : la rénovation des bâtiments, la mobilité et la production d’énergie bas-carbone. Le plan de relance a constitué une accélération inédite, avec 5,6 Md€ prévus dans le cadre du plan « France Relance » pour 2021.
A travers les nombreuses évolutions, on peut distinguer trois faits marquants. La première est l’augmentation des aides pour le bâtiment à partir de 2014, suivie de nombreuses réformes après 2017 pour en améliorer l’efficacité et les recentrer sur les ménages modestes. La seconde est l’augmentation des aides pour la mobilité bas-carbone, avec l’augmentation de la prime à la conversion et du bonus automobile à partir de 2018 – malgré une efficacité climat parfois discutable -, puis le rachat de la dette de SNCF en 2020. La troisième est le soutien aux énergies renouvelables électriques – éolien et solaire – sur la décennie, avec plus récemment un essor du biométhane ou encore de l’hydrogène.
Au-delà de ces dépenses directes, l’État est aussi intervenu avec des recapitalisations d’entreprises (Areva, EDF et SNCF). Il a aussi eu un recours accru à un dispositif extra-budgétaire : les certificats d’économie d’énergie (CEE), qui se retrouvent sur la facture des consommateurs d’énergie et dont le montant a dépassé les 5 Md€. Enfin, il a fait bénéficier certains secteurs et activités de « niches fiscales », c’est-à-dire de taux réduits de taxation sur les carburants fossiles, dont le montant total dépasse aujourd’hui les 15 Md€ par an.
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Les défis budgétaires du prochain quinquennat : dépenser plus, mieux et pour tous
A partir de cette analyse exhaustive du passé, on peut extraire quelques enseignements pour le futur. Nous identifions les principaux défis liés aux dépenses qui attendent le prochain quinquennat, pour chacun des grands secteurs – bâtiment, logement et énergie – et pour les niches fiscales. De façon générale, trois nécessités se dégagent pour les dépenses de l’État.
1) Dépenser plus : il faudra d’abord dépenser plus, afin d’accompagner les nécessaires rénovations des bâtiments et garantir à tous une mobilité bas-carbone.
2) Dépenser mieux : il faudra aussi dépenser mieux, c’est-à-dire continuer à améliorer l’impact climatique de chaque denier public ; par exemple en améliorant la qualité des travaux réalisés dans le logement ou en restreignant la prime à la conversion aux seuls véhicules bas-carbone.
3) Dépenser pour tous : il faudra dépenser pour tous, en prêtant une attention accrue aux ménages modestes et à la diversité des situations.
À travers cette analyse historique et le recensement des défis budgétaires à venir, cette note espère soutenir l’élaboration d’une véritable « stratégie climat des finances publiques » dans les programmes présidentiels, que le prochain Président pourra mettre en œuvre dès son arrivée au pouvoir.
Quentin Perrier vous explique en deux minutes quelles sont les dépenses de l’État favorables au climat et ce que nous apprennent ces chiffres :
Vous pouvez retrouver l’ensemble des données et des hypothèses utilisées pour ce rapport dans ce fichier Excel téléchargeable.
