Les soutiens publics aux investissements agricoles et alimentaires en France

Quelle contribution à une transition résiliente et durable ?

La vague d’investissements agricoles et alimentaires des prochaines années est déterminante pour la pérennité de ces secteurs et le coût des crises futures. Les pouvoirs publics orientent déjà ces investissements. Ces orientations sont-elles cohérentes avec les impératifs de résilience et de durabilité ?

En 2022-2024, les secteurs agricoles et alimentaires ont bénéficié d’environ 2 milliards d’euros par an de soutiens publics pour leurs investissements physiques hors foncier (bâtiments, matériels, plantations)

Ce montant correspond à une parenthèse de soutien élevé à l’investissement, a priori appelée à se refermer. La période 2020-2026 a en effet été marquée par les plans France Relance et France 2030, qui se sont traduits en partie ou en totalité par des soutiens directs à l’investissement physique. Des dispositifs qui, compte tenu des contraintes sur les budgets publics, ne seront potentiellement pas renouvelés à court terme, en tout cas pas avec la même ampleur. À la différence des aides aux investissements de la PAC, des exonérations de prélèvement obligatoires liées à la cession de matériel, et d’autres dispositifs nationaux et régionaux, qui sont quant à eux reconduits chaque année.

Avec 1,6 milliard d’euros, les exploitations agricoles ont perçu près de 80 % de ces soutiens. Ce montant représente 10 % des investissements physiques annuels des exploitations. Le reste est dédié principalement à l’aval (industries agro-alimentaires), et très faiblement à l’amont (production d’intrants, infrastructures hydrauliques, alimentation animale). Les soutiens publics à l’aval représentent de l’ordre de 3 % des investissements physiques annuels des entreprises de ce secteur.

Sur ce total, de l’ordre de 30 % (600 millions d’euros) des soutiens sont au moins théoriquement orientés en faveur d’une transition plus résiliente et durable

La contribution de ces soutiens aux objectifs de résilience et de durabilité s’appuie sur l’identification de leviers de transition (I4CE 2026) issus de la 3e Stratégie nationale bas carbone, des documents du Secrétariat général à la planification écologique, et d’un ouvrage collectif de l’INRAE sur l’adaptation de l’agriculture au changement climatique (Debaeke et al. 2025). La contribution est théorique, en ce qu’elle porte sur les orientations explicites ex ante des dispositifs ou de leurs projets sélectionnés, et non sur leurs effets réels ex post.

Les différents dispositifs de soutien aux investissements physiques contribuent inégalement à ces objectifs de résilience et de durabilité : les plans France 2030 et France Relance les ont fortement intégrés dans leurs orientations, tandis que les exonérations liées au matériel ne les mentionnent pas.

Environ 90 % de ces 600 millions d’euros visent principalement des leviers de transition incrémentale et énergétiques. Sont particulièrement ciblées : les adaptations incrémentales des cultures pérennes, l’augmentation de la production d’énergies renouvelables dans les exploitations, la réduction des consommations d’énergie (notamment fossile), et l’optimisation des consommations d’eau et de produits phytosanitaires et d’engrais.

Seulement 10 % de ces soutiens financent des transitions structurelles, notamment :
 

• La diversification des productions végétales (incluant les légumineuses),
   
• L’accompagnement de la diminution des cheptels d’élevage et leur possible réorganisation territoriale,
   
• Le développement de l’agriculture biologique,
   
• La relocalisation des cultures pérennes dans des zones climatiques plus favorables.
   
• Ces transitions structurelles impliquent des reconfigurations particulièrement importantes à l’aval (silos, abattoirs, laiteries, etc.), maillon qui ne bénéficie pourtant que de très peu de soutiens aux investissements.

Recommandations pour des soutiens publics à l’investissement plus résilients, durables, et coût-efficaces

Nos recommandations visent à la fois à allouer plus efficacement les soutiens actuels, et à systématiser l’intégration des objectifs de résilience et durabilité – bien que tous les soutiens n’aient pas à viser prioritairement ces enjeux. Une intégration accrue de ces objectifs doit également avoir lieu au sein des autres types de soutiens non étudiés ici (aux revenus, aux consommations intermédiaires, etc.). La combinaison de ces recommandations peut être réalisée à enveloppe globale constante.

Sécuriser la pérennité des projets soutenus par l’introduction de trois critères minimaux

Les dispositifs de soutien public aux investissements de longue durée (bâtiments et plantations), qu’ils soient dédiés ou non à des objectifs de résilience et de durabilité, devraient vérifier trois critères minimaux :
 

1. La compatibilité du projet avec le climat et la disponibilité en eau futurs.
    
2. La contribution du projet à l’indépendance stratégique, en n’augmentant pas les importations extra-européennes de produits critiques (engrais, soja, carburants fossiles).
    
3. La contribution du projet à la nécessaire diversification des productions agricoles, en particulier via des productions végétales.

Pour être opérationnels pour les agents publics et les bénéficiaires, ces critères devraient pouvoir être évalués facilement dans un outil public certifié. Le premier critère pourrait s’appuyer sur des outils existants, comme Climadiag, qu’il faudrait compléter. Les deuxième et troisième critères nécessitent de définir des indicateurs de suivi et des seuils de validation – un exercice évidemment complexe et politique.

• Développer l’outil adéquat en s’appuyant sur l’existant, et définir des indicateurs et seuils de validation.
   
• Conditionner à ces critères certaines aides aux investissements de la PAC, les aides nationales aux vignes et vergers, les aides à l’aval dans les plans d’investissement et les instruments financiers nationaux.

Renforcer le soutien à la restructuration et au développement de filières

Comme mentionné plus haut, trop peu de soutiens publics ciblent des évolutions structurelles, pourtant indispensables.

• Augmenter les montants de soutiens publics aux investissements dans des projets de structuration ou restructuration de filières résilientes et durables, incluant a minima les acteurs de la production agricole et de l’aval.
   
• Augmenter les montants de soutiens dédiés aux infrastructures de l’aval qui intègrent les enjeux de résilience et de durabilité.
   
• Maintenir voire renforcer le ciblage des aides aux investissements agricoles vers les Cuma et autres structures et projets collectifs (GIEE, PEI, etc.). Ces structures permettent non seulement de mutualiser les investissements, mais aussi de faciliter l’appropriation et la diffusion des changements de pratiques.
   
• Augmenter le budget des dispositifs de formation et d’accompagnement au changement de pratiques, et en faire une condition plus systématique des aides aux investissements, comme le font plusieurs Régions avec les aides de la PAC.

Ces recommandations s’appliquent à tous les soutiens publics aux investissements agricoles et alimentaires.

Réserver le soutien aux investissements environnementaux aux cas dans lesquels il est le plus efficace et coût-efficient

D’après la littérature, la subvention d’investissement est théoriquement efficace pour atteindre un objectif environnemental sous deux conditions :

a) L’investissement physique est un moyen incontournable d’atteindre le résultat visé. Par exemple, l’investissement dans une motorisation électrique pour réduire les consommations d’énergie fossile ;

b) L’investissement physique a une rentabilité privée négative ou incertaine pour celui qui le réalise.

Les instruments financiers (garanties de prêts, prêts subventionnés, avances remboursables, prises de participation, etc.) sont quant à eux efficaces si la condition a) est remplie, que la rentabilité privée de l’investissement est positive, mais que l’investisseur fait face à une contrainte de crédit (taux d’endettement trop élevé, coût du capital trop élevé, etc.). Ainsi, nous recommandons de :

Réduire voire arrêter les subventions directes aux investissements d’optimisation de l’usage d’une ressource (énergie, intrant, eau), qui ont une rentabilité privée positive certaine, notamment dans certaines aides aux investissements de la PAC et France 2030.

Remplacer ces soutiens :

• Au mieux, par des paiements pour services environnementaux (PSE) – par exemple les Mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) de la PAC – si l’objectif est directement de réduire l’usage de ces ressources.
   
• Sinon, par des instruments financiers si l’objectif est d’aider à l’acquisition de ces outils d’optimisation.

Affiner le ciblage des éventuels soutiens aux matériels « agroécologiques »

Le soutien direct à l’investissement dans du matériel dit agroécologique est rarement efficace. Si ce type de soutien était toutefois maintenu, nous recommandons de :

• Les limiter aux matériels à motorisation non fossile, incontournables pour la transition et dont la faible maturité dans le secteur agricole rend la rentabilité incertaine.
   
   
• Pour ces soutiens, favoriser des guichets « à critères » à la place des guichets « premier arrivé, premier servi » dont l’efficacité est critiquée, tant du point de vue des objectifs de transition que de l’efficacité de la dépense publique.

Outre les subventions d’investissement, une exonération de prélèvements obligatoires sur les plus-values de cession de matériel agricole (article 151 septies du CGI) incite à l’investissement individuel. Celle-ci génèrerait de l’ordre de 600 millions d’euros de manque à gagner de recettes fiscales en 2025.

• Exclure a minima les matériels automoteurs ne fonctionnant pas aux énergies alternatives (électricité, hydrogène, bioGNV) de l’éligibilité de l’exonération de l’article 151 septies.

Améliorer les processus de suivi, contrôle, d’évaluation des dispositifs, et la transparence de l’information

Cette étude et la littérature consultée mettent en lumière un besoin d’amélioration des processus de suivi et évaluation des dispositifs d’aide.

• Concevoir les processus de suivi, contrôle et évaluation en amont du déploiement des dispositifs, en particulier pour les dispositifs innovants.
   
• Quand elles sont disponibles, renforcer la transparence et la disponibilité des données concernant ces soutiens publics.

Même en cas de crise, maintenir une ambition de résilience et de durabilité

Après le choc des confinements de 2020, les pouvoirs publics ont mis en œuvre un plan de relance articulé en deux temps : un soutien massif pour éviter les faillites, puis un soutien plus limité et structurel (France Relance) pour orienter la reprise économique.

Sur le volet agricole, ce deuxième temps s’est principalement traduit par des aides directes aux investissements dans des agroéquipements, via des guichets « premier arrivé, premier servi ». Si l’on peut comprendre a posteriori l’urgence dans laquelle ces dispositifs ont été conçus, ceux-ci seraient à éviter autant que possible à l’avenir. Les éventuels soutiens aux investissements en cas de relance devraient ainsi intégrer l’ensemble des recommandations ci-dessus.