PAC et climat : n’ayons pas peur des obligations de résultat
Malgré son « verdissement » lors de la précédente programmation, la Politique Agricole Commune n’a eu que très peu d’impact sur les émissions de gaz à effet de serre du secteur agricole, alors même qu’elles doivent être divisées par deux d’ici 2050. Et les deux instruments phares de la PAC sur les enjeux environnementaux – les paiements verts du premier pilier et les mesures agro-environnementales et climatiques du second – ont essuyé de vives critiques.
Alors que les budgets publics vont en se resserrant, pour Claudine Foucherot, il est urgent d’utiliser le plus efficacement possible les financements de la PAC. Derrière chaque euro dépensé avec un objectif de durabilité affiché, il doit y avoir un réel effet sur le terrain, quantifiable et quantifié. Une façon de s’en assurer est de passer d’une logique d’obligation de moyen – logique qui prédomine jusqu’aujourd’hui – à une logique d’obligation de résultat. Concrètement : on rémunère les agriculteurs pour leurs efforts additionnels ayant un réel impact environnemental sur le terrain. C’est l’orientation prise par la Commission européenne dans le cadre de sa proposition pour la prochaine programmation de la PAC.
L’obligation de résultat suscite de nombreuses inquiétudes
Cette orientation suscite de nombreuses inquiétudes, l’obligation de résultat étant perçue par beaucoup comme une méthode complexe et coûteuse à mettre en œuvre. Les agriculteurs vont-ils devoir mettre en place des capteurs dans toutes les exploitations, faire des analyses de sol de toutes les parcelles d’Europe et, en conséquence, subir l’explosion des coûts de suivi des financements PAC ? Il n’en est rien.
L’analyse des instruments environnementaux actuels de la PAC et de ceux qui pourraient y faire leur entrée, menée dans le cadre du projet PEI CarbonThink, montre en effet que les instruments avec obligation de résultat – comme les cadres de certification carbone permettant de rémunérer les agriculteurs pour le carbone stocké et les émissions évitées – ne sont pas nécessairement plus complexes et couteux à mettre en place. Et aussi qu’il faut se méfier de la dichotomie, intellectuellement intéressante mais trompeuse dans la réalité, entre obligation de moyen et obligation de résultat.
Dans les faits, en matière de climat, on devrait plutôt parler d’obligation de moyen d’une part et « d’obligation d’estimer l’impact climatique » d’autre part. Car le résultat à proprement parlé est rarement directement mesuré, il est estimé avec plus ou moins d’incertitude. Par exemple, pour rémunérer le carbone stocké dans les sols agricoles, les cadre de certification carbone vont rarement imposer de passer par une analyse des sols mais plutôt proposer des modèles biogéochimiques permettant d’estimer le stockage à partir d’un certain nombre de variables intermédiaires telles que les apports en matière organique sur les sols ou le niveau de travail du sol. On observe en fait un continuum entre la simple obligation de moyen et la mesure d’impact direct, continuum sur lequel les différents instruments viennent se placer.
Les instruments avec obligation de résultat ne sont pas nécessairement plus coûteux à administrer
Ceci étant dit, on constate que les instruments qui sont plus orientés vers l’obligation de résultat ne sont pas nécessairement plus coûteux que l’obligation de moyen. Les mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC) actuelles coûtent ainsi plus cher à développer et administrer que les cadres de certification carbone. Car ces derniers définissent la méthode d’évaluation de l’impact environnemental d’un ensemble de pratiques mais laissent le choix aux agriculteurs d’actionner les pratiques les plus pertinentes sur leur exploitation, quand les MAEC nécessitent des milliers de cahiers des charges différents proposant chacun des obligations de moyen spécifiques à un contexte et des enjeux locaux. En matière de coût et de complexité, c’est la « généricité » du dispositif qui est importante : elle permet d’amortir les coûts de conception et de suivi administratif sur un grand nombre d’agriculteurs.
Les instruments avec obligation de résultat sont efficaces, mais ce ne sont pas les seuls
Etre simple est une bonne chose, être efficace pour accélérer la transition vers une agriculture plus durable est indispensable. Et les instruments avec obligation de résultat sont efficaces. Mais ce ne sont pas les seuls ! Si l’efficacité de certains instruments orientés vers l’obligation de moyens est critiquée et critiquable, il ne faudrait pas en faire une généralité. Les aides à la conversion au bio par exemple sont jugées très efficaces et elles sont assimilées à de l’obligation de moyen : le cahier des charges impose une suppression du recours aux intrants chimiques mais ne demande pas d’évaluer l’impact environnemental ou sanitaire qui en découle. Les principaux déterminants de l’efficacité d’un instrument sont son niveau d’ambition et l’obligation de démontrer une amélioration par rapport à une situation de référence. L’aide à la conversion au bio et les cadres de certification carbone comportent de tels déterminants puisqu’ils récompensent dans un cas le passage du conventionnel au bio et dans l’autre les réductions d’émissions et la séquestration carbone additionnelle par rapport à une situation initiale.
S’il faut se méfier des termes utilisés, des dichotomies trompeuses et des généralités simplificatrices, il n’en demeure pas moins que la volonté de la Commission d’utiliser de nouveaux instruments tournés vers l’obligation de résultat est une bonne nouvelle. N’ayons pas peur de sa complexité ou de son coût. Cette voie, réaffirmée par la stratégie « Farm to Fork » de la Commission dans laquelle elle propose de rémunérer les agriculteurs pour le carbone stocké, doit être explorée pour que la PAC devienne enfin à la hauteur du défi climatique.
