Au-delà du « budget vert », des travaux à lancer pour un meilleur pilotage économique et budgétaire de la transition climatique
Le « budget vert » est le principal outil développé par la France pour mettre en cohérence le budget de l’Etat et son ambition climatique. Dans ce billet, Morgane NICOL d’I4CE fait le point sur les intérêts et limites de cet outil, revient sur l’idée d’une programmation pluriannuelle des finances publiques pour le climat et propose des pistes pour améliorer le pilotage économique et budgétaire de la transition climatique avec des outils complémentaires.
L’Etat doit améliorer sa capacité de pilotage des politiques économiques et budgétaires pour le climat
Pour atteindre les objectifs de neutralité carbone d’ici 2050 et adapter le territoire aux impacts du changement climatique – deux objectifs que s’est fixé la France (I4CE) estime que les investissements réalisés par les acteurs privés et publics français en faveur du climat vont devoir augmenter significativement et très rapidement. Pour les seuls secteurs de l’énergie, des transports et du bâtiment, il faudrait pour atteindre les objectifs de la stratégie nationale bas-carbone actuelle (SNBC 2) que soient investis en France dès aujourd’hui 50 milliards d’euros, soit presque 15 milliards d’euros de plus que ce qui est pour le moment investi, et plus de 60 milliards d’euros annuels – 25 de plus qu’actuellement – entre 2024 et 2028. Ce chiffre est un minorant des besoins, puisqu’il faut y ajouter les autres secteurs, industrie, agriculture et forêt notamment, et qu’il faudrait également y ajouter les besoins d’investissement liés à l’adaptation au changement climatique. Par ailleurs ces besoins seront revus à la hausse suite à la prise en compte des nouveaux objectifs européens dans la prochaine SNBC. D’autres sources estiment qu’il faudrait un surcroit d’investissement tous secteurs confondus de l’ordre de 2% du PIB pour atteindre les objectifs climatiques. Par ailleurs, les investissements défavorables au climat – donnant lieu à combustion d’énergie fossile notamment, devront diminuer.
Cet effort d’investissement pour la transition, qui devra être à la fois significatif et soutenu dans la durée, nécessite de la part de l’Etat une amélioration de sa capacité de pilotage des politiques économiques et budgétaires, autant pour respecter les engagements climatiques pris par la France, que pour gérer les impacts des changements climatiques. France Stratégie affirme ainsi dans un rapport récent : « Alors que les investissements nécessaires pour conduire la transition vers un modèle soutenable sont potentiellement très élevés, dans un contexte où la contrainte budgétaire n’a pas disparu, l’État doit gagner en efficacité et se réarmer dans sa capacité à ajuster en continu ses actions et ses dépenses en fonction de ses résultats et de ses priorités. » La Coalition des ministres des Finances pour l’action climatique déclare de son côté : « s’ils ne se concentrent pas davantage sur le changement climatique et ne développent pas ces ressources, les ministères des finances risquent de continuer à avoir une compréhension limitée du problème, ce qui entraverait la réalisation des objectifs nets zéro à court et à long terme. Sur la base d’une approche “pangouvernementale” du processus de planification, de mise en œuvre et de communication des politiques, le rôle des ministères des finances doit être clairement défini et les politiques doivent être étayées par des recherches analytiques solides. »
Jusqu’à présent, le « budget vert » a été le principal outil de pilotage budgétaire mis en avant par la France. Cet article vise à faire le point sur les intérêt et limites de cet outil, développe l’idée d’une la programmation pluriannuelle des finances publiques pour le climat qui a trouvé un écho récent dans le contexte de l’élection présidentielle, puis défriche des pistes d’amélioration avec des outils complémentaires qui pourraient être développés dans le contexte français.
Le « budget vert » de l’Etat : intérêts et limites
Le gouvernement français publie depuis deux exercices un « budget vert » ou « rapport environnemental du budget de l’Etat » en annexe au projet de loi de finances (PLF). Si la France n’est pas le premier pays à s’intéresser à l’impact environnemental de son budget, elle se distingue en intégrant les dépenses défavorables à l’environnement, en analysant six dimensions environnementales, et en étant l’un des rares pays à le publier en amont du vote du budget par le Parlement. Les efforts réalisés sont le résultat d’un travail entamé depuis plusieurs années, avec la publication dès 2006 d’un « jaune budgétaire » retraçant l’effort consenti par l’Etat au titre de l’environnement, puis le développement d’une méthodologie par l’Inspection Générale des Finances et le CGEDD fin 2019.
Le « budget vert » de l’Etat, un outil utile – si élus et administrations s’en emparent
Réaliser un « budget vert » permet de suivre les dépenses et recettes de l’Etat pouvant a priori avoir un impact favorable ou a contrario défavorable pour l’atteinte des objectifs environnementaux (analyse ex ante « à dire d’experts »). Un tel suivi nécessite une analyse et un document ad hoc car atteindre les objectifs climatiques nécessite l’implication de l’ensemble des ministères et administrations publiques, et les lignes budgétaires correspondantes sont donc éparpillées dans l’ensemble du budget. En faire la synthèse demande un travail non-négligeable – surtout la première année – et une remontée d’informations opérationnelles, que ne peuvent prendre en charge directement les élus. Ce processus de production présente d’emblée l’avantage de bâtir un langage partagé par l’ensemble des administrations sur les enjeux climatiques, au-delà du cercle des experts de l’environnement. Cela contribue ainsi à instaurer un dialogue interministériel sur ces objectifs. Le « budget vert » permet de répondre à une demande forte des citoyens français de transparence sur les dépenses et recettes de l’Etat. Rendre publique en amont du vote du budget une telle synthèse permet en outre de faciliter la compréhension par les parlementaires de la cohérence des mesures budgétaires soumises au vote avec les objectifs climatiques. Le « budget vert » a ainsi le potentiel de constituer un levier essentiel pour faire de la transition écologique l’affaire de tous – si tant est que les parlementaires s’emparent de l’outil et s’approprient ses résultats, ce qui ne concerne encore qu’une minorité d’entre eux. Une séquence dédiée à la discussion du « budget vert » dans le calendrier parlementaire pourrait utilement aider à son appropriation par les parlementaires.
Le périmètre du « budget vert » actuel devrait être étendu
Le « budget vert » français a dès le départ été conçu comme un outil dont la méthodologie a vocation à s’affiner d’exercice en exercice. Parmi les pistes d’améliorations, on peut citer l’amélioration de l’analyse des dépenses de fonctionnement et du patrimoine de l’Etat, et une intégration à l’analyse des niches fiscales « déclassées », actuellement exclues de l’analyse, dont certaines ont un impact significatif sur le climat. L’analyse de l’enjeu « adaptation » devrait également être améliorée, car il existe des angles morts importants dans l’évaluation actuelle sur des politiques publiques pourtant directement concernées par l’adaptation au changement climatique. Un autre angle mort du « budget vert » actuel est l’analyse des dotations et autres concours versés aux collectivités territoriales. Il manque en effet aujourd’hui une méthodologie et surtout des données pour pouvoir réaliser une telle analyse. Pourtant, le rôle des collectivités territoriales dans la transition écologique est clé, et les concours de l’Etat aux collectivités territoriales représentent environ 50 milliards d’euros par an. L’analyse de ces concours pourrait à terme être réalisée sur la base des évaluations environnementales de leurs budgets réalisées par les collectivités territoriales elles-mêmes : d’ailleurs, plusieurs collectivités de toutes échelles ont déjà réalisé un tel exercice et une dynamique volontaire se met en place. Ces collectivités se basent notamment sur la méthodologie libre de droits d’évaluation climat des budgets locaux proposée par I4CE et ses partenaires. Enfin, il serait également utile d’élargir l’analyse actuelle en incluant l’ensemble des aides publiques à l’agriculture et l’alimentation, au-delà du cadre strict du budget de l’Etat. Ainsi, les aides de la PAC ne sont pas inclues dans le « budget vert » de l’Etat alors qu’elles représentent en France presque 10 milliards d’euros annuels d’aides publiques à un secteur ayant un fort impact sur le climat. I4CE a réalisé un premier décryptage des financements du système alimentaire français et de leur contribution aux enjeux de durabilité en 2021. L’analyse conclut qu’une grande partie des financements publics sont encore fléchés selon des critères incohérents avec la transition vers un système alimentaire durable.
Un outil qui ne suffit pas, seul, à piloter la cohérence du budget de l’Etat avec les objectifs climatiques
Au-delà des limites méthodologiques du « budget vert » existant, cet outil ne peut pas seul suffire à piloter la cohérence du budget de l’Etat avec les objectifs climatiques et environnementaux. En effet, le budget vert indique ce qui est ‘favorable’ ou ’défavorable ‘ au climat mais ne dit rien de la cohérence de l’action publique avec les objectifs que la France s’est fixé, à travers des feuilles de route telles que la Stratégie Nationale Bas-Carbone, la Programmation pluriannuelle de l’énergie, et le Plan National d’Adaptation au Changement Climatique. L’évaluation de cette cohérence nécessite des outils qui vont bien au-delà du budget vert dans sa forme actuelle : d’une part, il faudrait compléter ce budget par une cible à laquelle se référer, c’est-à-dire une traduction des objectifs de long-terme et du plan d’action opérationnel en un plan de financement ou programmation pluriannuelle. Il faudrait également être en mesure d’évaluer ex ante l’adéquation des politiques publiques envisagées avec les objectifs climat : sont-elles suffisantes pour entraîner les investissements majeurs qui s’imposent, notamment dans les secteurs de la rénovation, du transport et de la production d’énergie ? De même, il faudrait pouvoir évaluer l’efficacité des moyens publics qui ont été déployés, et pour cela être en mesure de tracer quelles sont les actions et investissement ayant un impact climat qui ont été mises en œuvre dans l’économie réelle grâce aux moyens publics déployés. Il faudrait également être en mesure de piloter les impacts macro-économiques, les impacts sur les recettes des administrations publiques… Nous proposons dans la suite de l’article différentes pistes d’outils complémentaires au « budget vert », et détaillons en particulier la proposition de programmation pluriannuelle des finances pour le climat.
Réaliser une programmation pluriannuelle des finances publiques pour le climat
Une programmation nécessaire pour crédibiliser l’action publique pour le climat : apporter de la visibilité et sécuriser les moyens publics
Réaliser une programmation pluriannuelle des finances publiques pour le climat permettrait de fournir une cible à laquelle comparer le « budget vert » de l’Etat français, et ainsi permettre d’analyser la cohérence du budget par rapport aux objectifs climatiques. Au-delà de cet objectif, réaliser une telle programmation répondrait à un besoin de crédibilisation de l’action publique pour le climat, d’une part en donnant de la visibilité à tous les acteurs de l’économie, et d’autre part en sécurisant les moyens publics nécessaires au financement de la transition.
Programmer les investissements dans la durée permettra aussi d’envoyer un signal fort à l’ensemble de l’économie. C’est une façon de renforcer la crédibilité de la transition, en lui assurant une stabilité, en évitant les retournements et en limitant des changements de mesures trop abrupts à la faveur des imprévus économiques et politiques. Cela permettra de renforcer l’effet de levier que l’on peut attendre des investissements publics, en réduisant l’incertitude sur les politiques publiques à moyen terme. En effet, l’imprévisibilité actuelle est source d’incertitudes qui limitent la capacité des acteurs privés à construire leur modèle économique de demain et donc à déclencher de leur côté des investissements. Ces acteurs ont besoin d’un cap clair et de visibilité sur les moyens publics pour s’engager résolument dans la transition climatique. Enfin, une transition plus lisible et crédible évitera une mauvaise allocation de capital vers des « actifs échoués ».
Sécuriser les moyens de l’Etat, de ses opérateurs et des collectivités pour le climat dans la durée assurera que les objectifs climatiques seront atteints quels que soient les imprévus. Cela étant, programmer dans la durée ne signifie pas verrouiller les moyens publics ! Le montant des investissements nécessaires dépendra de l’évolution des technologies bas carbone, de leur coût, des prix de l’énergie, mais aussi de l’efficacité observée des aides publiques… Programmer les financements publics dans la durée doit permettre de donner des orientations, des ordres de grandeur, qui ont vocation à être révisés régulièrement.
Emmanuel Macron s’est engagé durant la campagne présidentielle à « programmer les « investissements , secteur par secteur, territoire par territoire », nous proposons des précisions sur la forme que pourrait prendre une telle programmation, notamment pour les finances publiques.
Gouvernance et contenu d’une programmation
Emmanuel Macron s’est engagé durant la campagne présidentielle à « programmer les « investissements , secteur par secteur, territoire par territoire ». Pour qu’une telle programmation des investissements publics soit réellement opérante, il faut veiller à sa gouvernance, c’est-à-dire à son processus d’élaboration et de suivi, et à son contenu. Nous avons exposé dans un précédent billet plusieurs points de vigilance à cet égard, que nous vous invitons à lire, et en mettons en avant quelques-uns ici.
En matière de gouvernance, soulignons d’abord l’importance d’élaborer cette programmation des financements publics « par le bas ». Les chiffres inclus dans la programmation devront résulter d’une analyse des besoins et d’une concertation filière par filière, secteur par secteur, acteur par acteur, plutôt que de grandes évaluations macroéconomiques. Par ailleurs, c’est le Premier Ministre lui-même qui doit être responsable de l’élaboration de cette programmation qui irriguera toutes les politiques publiques et ministères. Et qui devra également être responsable de son évaluation et de sa mise à jour chaque année en amont du débat d’orientation des finances publiques.
Quant au contenu d’une telle programmation, il nous semble important qu’elle couvre un périmètre large incluant l’ensemble des moyens publics mis en œuvre pour l’atténuation et l’adaptation au changement climatique, c’est-à-dire non seulement les dépenses publiques dans les infrastructures, les équipements, les bâtiments, mais aussi les subventions et les autres instruments financiers proposés par des acteurs publics ainsi que les moyens humains publics engagés pour animer la politique climat, sensibiliser et accompagner les acteurs, leur apporter de l’ingénierie, etc…
Il nous semble aussi nécessaire de détailler pour chaque secteur ou filière les montants d’investissement publics et privés nécessaires pour atteindre les objectifs climatiques ainsi que les moyens publics prévus pour déclencher ces investissements, et de préciser ce qui, à l’intérieur des moyens publics programmés, est du ressort de l’Etat, des différents « blocs » de collectivités et des différents opérateurs publics concernés.
Quelles autres analyses économiques et budgétaires pourraient être utiles pour le pilotage de la politique climat française ?
Suivre les investissements climat réalisés par les acteurs privés et publics chaque année en France
Mis en relation l’une avec l’autre, la programmation pluriannuelle des finances publiques et le « budget vert » devraient permettre de s’assurer chaque année que les moyens publics mobilisés dans le PLF sont cohérents avec la trajectoire envisagée. Il s’agit là avant tout d’un « garde-fou », d’un moyen permettant de vérifier que l’Etat répond bien à l’obligation de moyens qu’il s’est fixé. Il faudra en plus, pour un pilotage efficace, réaliser un suivi de des résultats, évaluer l’efficacité des moyens publics déployés. Cela doit permettre d‘affiner les moyens déployés , potentiellement de les modifier et de veiller à leur bonne articulation avec les autres leviers d’action, complémentaires au budget (norme, fiscalité…). Pour cela il est nécessaire de suivre quelles sont les actions, et donc les investissements climat, réalisés chaque année par les différents acteurs, collectivités, ménages et entreprises, sur le territoire français. Et comparer le montant d’investissements climat atteint avec le niveau d’investissement nécessaire pour atteindre les objectifs climatiques.
I4CE réalise un tel suivi des investissements pour l’atténuation du changement climatique en France sur les secteurs énergie, mobilité et bâtiment chaque année depuis 2015 dans son Panorama des financements climat, dont les chiffres sont repris dans la deuxième partie du Rapport sur l’impact environnemental du budget de l’Etat (et étaient auparavant repris dans le jaune budgétaire sur le financement de la transition écologique). Et compare les montants d’investissement atteints avec son estimation des besoins d’investissement pour atteindre les objectifs de la Stratégie Nationale Bas-Carbone (SNBC). C’est cette étude annuelle qui permet d’estimer le déficit d’investissement présenté plus haut.
Ce suivi des investissements climat réalisés par les acteurs publics et privés devrait être élargi à d’autres filières, notamment industrielles, agricoles et forestières. Il devrait également inclure un suivi des investissements d’adaptation et adaptés aux impacts du changement climatique, pour être en mesure d’analyser l’avancée de la mise en œuvre de la politique d’adaptation en France. Enfin il faudrait être en mesure de suivre précisément les actions mises en œuvre par les collectivités territoriales, vu le rôle clé et croissant que les acteurs territoriaux jouent dans la mise en œuvre de la politique climatique française. La nomenclature comptable et budgétaire actuelle ne permet pas de réaliser un tel suivi. La réalisation volontaire d’une analyse climat des comptes administratifs des collectivités pourrait constituer une première étape vers une telle remontée d’informations.
D’autres pistes d’outils et méthodes proposées par des organisations internationales
Au-delà des outils détaillés ci-dessus, d’autres briques seraient utiles à développer pour un meilleur pilotage économique et budgétaire des impacts des politiques et effets des changements climatiques. Par exemple, réaliser une analyse de l’évolution des recettes fiscales dans un contexte de changement climatique. Les recettes fiscales ont un rôle à jouer pour la transition, via la composante carbone bien entendu et plus largement via différents outils de fiscalité qui jouent un rôle incitatif ou au contraire désincitatif à la transition des acteurs privés. Et les recettes fiscales seront par ailleurs affectées par la transition : par exemple le produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) devrait baisser à mesure que la consommation énergétique diminue. Dans l’autre sens, y aura-t-il des recettes fiscales en hausse ? Par exemple, qu’adviendra-t-il des niches fiscales défavorables au climat ? Il s’agirait de projeter à moyen et long-terme les impacts budgétaires de la transition pour les administrations publiques. Et il s’agirait également d’analyser les effets indirects et induits des mesures fiscales pour les finances publiques, et pour les différents acteurs économiques. Une autre brique essentielle qui devra bénéficier de davantage de travaux est celle de l’intégration des enjeux climatiques à la modélisation macroéconomique, en prenant en compte à la fois les effets liés aux politiques climatiques et à la transition elle-même – redéploiement des investissements, de la consommation et des emplois notamment, et les effets liés aux impacts du changement climatique – destruction d’actifs, perturbations de l’activités économique, nouveaux équilibres géographiques…
Pour avancer sur ces champs, la France pourrait notamment s’inspirer des cadres qui sont développés par différentes organisations internationales. Deux initiatives en particulier méritent l’attention des pouvoirs publics français : la Coalition des ministres des finances pour l’action climatique, et le cadre pour le financement climatique proposé par le PNUD.
La Coalition des ministres des Finances pour l’action climatique, créée en 2019 en marge des réunions de printemps du Groupe de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international, et réunissant aujourd’hui 65 pays, a pour objectif d’élaborer en commun des stratégies d’intégration du changement climatique dans leurs politiques économiques et financière. Son groupe 4 notamment, co-piloté par le Danemark et les Etats-Unis, vise à « encourager l’action climatique par la politique économique et fiscale». Il identifie cinq domaines clés d’action pour les ministères des finances :
- Utiliser la modélisation macroéconomique des impacts physiques et politiques pour guider l’action ;
- Identifier, évaluer, et réduire les risques fiscaux liés au changement climatique ;
- Piloter l’action climatique grâce à la budgétisation verte ;
- Conduire la décarbonation et la résilience grâce à l’investissement public et à la gestion d’actifs ;
- Réduire l’impact du secteur public et catalyser les marchés au travers de l’achat public.
Les travaux réalisés sur les deux premiers points, modélisation macroéconomique et évaluation des risques fiscaux liés au changement climatique pourraient notamment présenter un intérêt particulier pour enrichir la boîte à outils des pouvoirs publics français.
Le PNUD a de son côté développé un « cadre de financement du changement climatique » proposant une organisation gouvernementale et des outils pour faciliter le financement de la transition climatique. Les ministères des Finances et du Budget y tiennent une place clé. Parmi les outils proposés pour ces ministères, on peut citer :
- L’évaluation du coût des stratégies et plans d’action climat ;
- L’analyse du manque de financement climat ;
- L’intégration du climat dans les cadres de planification ;
- Le développement de lignes directrices d’évaluation climat ;
- Des scénarios de financement de l’action climatique et intégration dans le cadre de dépenses de moyen-terme ;
- Le développement d’un système de « marquage » climatique du budget, ce que nous appelons en France « budget vert ».
Les pouvoirs publics français pourraient s’inspirer des recommandations formulées par le PNUD sur la gouvernance et les processus à mettre en place pour un cadre cohérent de pilotage économique et budgétaire de la politique climatique, et pour améliorer la transversalité de l’intégration des objectifs climatiques dans l’ensemble des politique publiques.
Par ailleurs, les travaux du réseau des banques centrales et superviseurs pour verdir le système financier (NGFS), au-delà d’éclairer l’action de réglementation et supervision financière – non abordée dans cet article, proposent des scénarios de transition de référence ayant vocation à être utilisés dans la modélisation macro-financière qui pourraient inspirer les travaux macroéconomiques à mener.
Conclusion : un vaste programme de travaux à lancer, mais des propositions déjà existantes sur lesquelles s’appuyer
Les pistes évoquées dans cet article proposent de nombreux travaux à lancer ou à compléter pour améliorer le pilotage économique et budgétaire de la mise en œuvre de la politique climatique française. Si ce chantier peut sembler imposant, il bénéficie actuellement d’une dynamique nouvelle. Le ministère de l’économie et des finances a publié en avril 2021 son plan d’action climat qui présente 11 objectifs, dont le premier est d’accélérer la prise en compte du développement durable dans l’élaboration et la conduite des politiques publiques, et inclut « budget vert », analyse macro-économique et analyse des effets redistributifs notamment. Encore plus récemment Emmanuel Macron a chargé directement la Première Ministre de piloter une « planification écologique » interministérielle. Ces dynamiques récentes sont l’opportunité d’avancées rapides du pilotage économique et budgétaire de la politique climatique de la France. Et ces travaux contribueront ainsi à limiter les risques d’une transition désordonnée, et à anticiper les chocs climatiques pour mieux gérer leurs impacts économiques quand ils surviendront.
